网络服务提供者第三方责任理论与立法之再审视
－－以版权法与侵权法互动为视角
谢雪凯 西南政法大学
内容提要: 我国网络服务提供者第三方责任制度从构建到发展，深受美国《数字千年版权法》§512的影响。《侵权责任法》第36条作为第三方责任的法源，表现出以技术中立思想构成ISP制度基础的优势所在，其一定程度上达到私权利益与产业利益的平衡；第36条的责任机理与传统意义的版权间接侵权制度相去甚远，并未超越大陆法系帮助侵权理论的藩篱。从规范的解释论出发，《侵权责任法》第36条的法规范属性是归责要件而非免责事由，在归责原则上应坚持过错责任原则，本条所适用的民事权利应具有信息属性。通知规则作为请求权的表达方式，不具有司法裁判的执行力，取下措施应包含所有能阻止侵权信息传播的技术手段。ISP第三方责任的主观过错上应坚持过失的归位，故知道应解释为明知与应知。
解释者对法律的理解可能比创立者对法律的理解更好，法律也可能比起草者更聪明—它甚至必须比它的起草者聪明。—G·拉德布鲁赫
引言
网络服务提供商（Internet Service Provider，简称ISP）[1]是指为用户指定的终端在线提供数字通讯连接、用户所选择材料的传输或传送，且对发送或接收的材料内容不作任何修改的法律主体。网络环境下，当网络用户的操作行为构成侵权时，ISP因未尽合理注意义务或怠于实施制止措施，客观上对用户侵权行为起到引诱、帮助等作用，此时ISP须承担第三方责任，这符合传统侵权法对私权保护的立法主旨。然而，ISP作为中介服务商是否应“无一例外地分担由用户侵权所导致的损害结果”，这在20世纪初的立法过程中存在较大争议：支持者是以被侵权人为代表的私权主体，其期望立法“扩大责任主体”，以获得充分救济；反对者则是以ISP为代表的网络中介服务商，其呼吁立法应以技术特质作为标准划分责任界限，避免额外地承担损害赔偿责任，进而影响网络产业的发展。1998年的美国《数字千年版权法》（Digital Millennium Copyright Act，以下简称“DMCA”）通过较为科学的制度设计在平衡私权保护与产业发展之间作出了一定的尝试。
2010年7月1日实施的《侵权责任法》第36条针对网络侵权问题确立了统一性的归责基础：“ （1）网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。（2）网络用户利用网络服务实施侵权行为的，被侵权人有权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施。网络服务提供者接到通知后未及时采取必要措施的，对损害的扩大部分与该网络用户承担连带责任。（3）网络服务提供者知道网络用户利用其网络服务侵害他人民事权益，未采取必要措施的，与该网络用户承担连带责任。”虽然从制度设计上该条属于对DMCA移植后的产物，难谓有所创新；然立法意义上却一改先前法源对网络侵权的繁杂规定，[2]突出《侵权责任法》的救济理念，可谓有所进步。当下，随着学界对《侵权责任法》的研究从立法论转向解释论，先后已有数位学者撰文探讨该条，[3]遗憾的是，在部分基本问题上仍然存在难以调和的认识偏差，这引起笔者的深入思考。事实上，《侵权责任法》出台之前，第36条的内容早已为知识产权学者所熟知。因为该条的内容与2006年颁布的《信息网络传播权保护条例》（以下简称《条例》）以及2000年颁布的《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“法释[2000]48号”）中若干条文大体一致，[4]但无论DMCA、《条例》或法释[2000]48号都只适用于版权侵权，而《侵权责任法》第36条第1款却将调整范围扩大到所有民事权益，这种设计是否合理？DMCA所创设的“避风港规则”为《条例》所继受，是否可以认为采取同样表述的《侵权责任法》第36条也承认该规则？《侵权责任法》立法时在ISP第三方责任的主观状态（明知或应知）上始终存在不一的看法，最终所采用的“知道”一词又该如何解释？这些问题的解释实际上与ISP第三方责任的立法思想及责任机理密不可分，但现有著述鲜有提及甚至将其忽视。“解释本身是一种媒介行为，解释者用其理解存疑条文之意旨。”[5]本文尝试以立法思想和责任机理为视角，在探究《侵权责任法》中ISP第三方责任理论的同时指明当前解释论上存在的误区。
一、立法思想：技术中立的产生、表象及渗透[6]
互联网时代，私权保护与产业发展始终处于一种紧张的关系中。ISP第三方责任的构建必须摆正权益平衡与政策配置的问题。通常而言，事先预防和事后救济是调整网络侵权的理想模式，此举有赖于ISP积极、大量地投入技术成本（如过滤措施、人工监管等），但此举一定程度上将制约新兴产业的发展，更有侵害言论自由之嫌。因而，在维护产业发展与强化私权保护之间确立何种立法思想，便是立法者所不能回避的问题，而DMCA作出了一种平衡的尝试。
20世纪90年代中期，克林顿政府为在全国范围内加强网络基础建设并意图使用通俗的表达重述知识产权法，以此恢复其“平衡”作用。美国商务部信息基建工作组（Information Infrastructure TaskForce）在1995年9月出台的白皮书[7]中曾探讨过ISP第三方责任：“ISP在性质上无异于电影发行者、图书销售商等商业组织，故其对网络信息负担主动审查义务乃应有之义。若因审查不严导致侵权发生或损害扩大，其承担侵权责任并无不妥。”[8]其理由在于：同样面对版权侵权，ISP相较于版权人处于优势地位（具备比一般人更为专业的知识与技能），更有能力制止侵权行为的发生。即便因侵权所支付的损害赔偿金，也属于ISP商业运作中本应纳入考虑的运营成本。然而，该观点受到ISP协会极力反对。他们指出：“数字信息时代背景下修订版权法的任务应以促进、保护互联网产业的壮大为己任。”[9]科以主动审查义务的出发点固然可以理解，但却忽视了ISP的技术特质。因为ISP在网络信息交互中主要担当技术支持者的角色，不区分技术内容而科以所有ISP都负担主动审查义务可能阻碍产业发展。再者，面对浩若烟海的信息量，要求ISP对每一处信息都进行监督审查既不现实又不合理：就技术操作而言，现有的过滤技术固然能在一定程度上达到审查目的，但此目的的实现以增加网站运营成本和降低信息传播速度为代价，显然与互联网快捷、便利的效率价值相违背；从产业发展角度而言，主动审查职责将额外加大ISP工作负担，使其无暇对产业升级和转型投人应有的关注，长远看并不利于互联网战略的推广；从法律层面来看，ISP审查职责存在界限不清等弊端，现实中可能侵害公众言论自由和信息获取自由，这与宪法所保护的言论自由与公众知情相背离。从道德角度出发，本属“盈利者”的ISP在主动审查职责的督促下又担当起“裁判者”的角色，因利益诱惑所引发道德风险的几率将大幅提升。最终，国会在游说者和经济政策的重压下作出让步，通过制定“在线版权侵权责任限制法（On-Line Copyright Infringement Liability Limitation Act,1998年收录于DMCA§512）”免除ISP的责任顾虑，以维护网络产业的效益与质量。
在此立法背景下，DMCA做了两项设计：第一，明确免除ISP主动审查义务—§512（m）规定：ISP对其传输或储存的信息不负有监督或者主动审查侵权事实的义务；第二，正视技术特质，设置避风港规则—§512（a）（b）（c）（d）分别为暂时性数字网络传输商、系统缓存服务商、依用户指令存放系统信息服务商、信息定位服务商四类ISP提供四种责任免除事由。上述条款便是技术中立思想的具体化。该思想虽未明确写人条文，但在立法上为责任认定确立“两步走”的规范路径：首先，网络本身应视为一条信息传输公路，正常情况下并无必要深究谁是驾驶员、开什么车。[10]换言之，一般情形下，ISP作为技术服务方无需特别关注所传输的信息内容，因而“免除主动审查义务”是实现技术中立思想迈出的第一步。其次，技术中立并不意味ISP在任何情况下都被排除在责任主体之外，当ISP的行为满足DM-CA§512规定的三种情形之一时，将不再受避风港规则保护：（1）实际知道网络信息构成侵权；（2）虽然不构成实际知道，但能从明显的事实或情况中推出侵权信息的存在；（3）发现侵权信息后，未及时移除该信息。可见，实现技术中立的第二步便是以“过错”为界限区分归责与免责。以（3）中“通知与取下规则”为例：无论ISP接到来自被侵权人通知还是“侵权人”的反通知，其只须通过技术手段完成被侵权人或“侵权人”的要求，不必实质审查是否存在侵权。倘若事后发现确有侵权事实，侵权人自然应承担责任，而ISP虽与侵权人先前缔结过网络服务合同，但并不承担违约责任；若事后证明被侵权人所指称的侵权信息并不存在，ISP也无须负担由移除措施所引发的损害赔偿责任。显然，ISP在通知与取下规则中仅处于技术中立地位，不扮演“裁判者”角色、不介入具体纷争。当然，如果ISP在接到通知后未及时履行屏蔽、删除等措施，其有可能成为侵权主体。综上所述，技术中立思想在ISP第三方责任认定中负担两项职责：其一，为免责和归责提供理论依据；其二，维持私权保护和产业发展的动态平衡。
反观我国，互联网产业运作模式源自美国，同时法释[2000]48号第4条、第8条，《条例》第14-17条、第20-23条，抑或《侵权责任法》第36条，都在不同程度上继受DMCA的立法模式，因而可以认为，技术中立已然成为我国ISP第三方责任立法之内在逻辑自不待言。
二、责任机理：从间接侵权制度的“借鉴到被借鉴”
版权立法初期，复制行为的实施以侵权人所拥有的技术设备为依托，一般人难以具备侵权能力。然而互联网的出现消除了上述技术隔阂，任何人只要进行简单的计算机操作都能轻而易举地实施侵权行为，比如上传未经授权的录音录像制品等。与此同时，网络环境下的侵权者匿名性、侵权行为无纸化等特点使得传统侵权救济难以发挥作用。最初，美国判例基于“网络侵权离不开ISP技术支持”的简单逻辑认定：只要ISP的服务客观上为侵权损害提供帮助，就推定其未尽合理注意义务（至少是过失），应当承担侵权责任。[11]该做法虽然弥补了传统救济手段的不足、扩大责任主体的范围，但在无形中阻碍了美国信息产业的发展。实务界反思后发现，在众多网络侵权案件中，ISP所提供的技术并未直接侵害版权人利益，甚至其某些行为单独评价并不构成侵权，依据传统侵权理论：行为人若事先知晓他人的直接侵权行为，仍以提供工具等方式帮助他人，该行为人应当与直接侵权人承担共同侵权责任。可见，帮助侵权的成立以主观过错为必要，显然，上述ISP的行为尚不足以构成帮助侵权。最终，美国法院在借鉴《侵权法第二次重述》§876“教唆、帮助侵权”[12]的基础上通过判例积累创设间接侵权规则。[13]所谓间接侵权，是指即使行为人并未直接实施受专有权利控制的行为，若该行为与他人的直接侵权之间存在特定关系，基于公共政策原因可被认定为侵权行为，该规则在1998年DMCA中成文化。
间接侵权形态早期仅帮助侵权和替代侵权两类，前者指行为人明知一项行为构成侵权却仍诱导、促成或实质性帮助他人，后者指替代行为人有权利或能力去监督直接侵权行为却未尽应有之义务，版权法上替代侵权还必须满足“行为人必须从侵权行为中获得经济利益”。然而，当P2P技术[14]出现后，实务界又在帮助侵权中进一步分离出引诱侵权。在MGM Studios v. Grokster中，联邦最高法院认为：被告以诱使版权侵权为目的而提供设备，并已通过清楚的表述或者采取其他确定的步骤促使侵权发生，ISP应当就第三人导致的侵权行为承担责任，而不用考虑产品本身的合法用途。[15]可见，间接侵权制度虽借鉴传统侵权理论，但其内涵却随着判例的推陈出新而逐渐丰富。
当前的版权理论通说认为，ISP第三方责任等同于间接侵权制度，但直到《条例》出台，该制度才得以在版权法领域成文化。与此相对，我国民事侵权理论并不认同间接侵权的独立地位，实务中长期以共同侵权理论处理ISP第三方责任。[16]《侵权责任法》颁布之初，有学者基于第36条与《条例》在条文表述上“借鉴与被借鉴”的关系认为第36条也建立了间接侵权制度。[17]这种观点值得商榷。因为第36条的条文设计上均采“网络用户利用网络服务……ISP未（及时）采取必要措施……承担连带责任”的结构。从ISP行为模式上看，立法者认为用户的不法行为可构成直接侵权行为，而ISP仅处于“辅助”地位。由于传统共同侵权理论将“帮助”界定为“通过提供工具、指示目标或者以言语激励等方式，从物质上或者精神上帮助所实施的加害行为”，显然ISP“未采取必要措施”属于消极不作为的帮助，即行为模式完全符合帮助行为的特征；在法律后果上，第36条与第9条（帮助侵权）均规定连带责任，两者形成前后呼应。由此可见，第36条内在逻辑仍然未超越传统大陆法系帮助侵权理论的藩篱，我国《侵权责任法》上的ISP第三方责任仅确立帮助侵权这一单一形态，而版权法上ISP第三方责任（间接侵权制度）则包含帮助侵权、引诱侵权与替代侵权三种形态，两者在侵权形态上相去甚远，因此不能贸然将两部法律中的第三方责任等同视之。
值得探讨的是，第36条这种形式上“借鉴”、实质上“悖离”的规定之理由何在？事实上，两大法系基于各自的立法传统对侵权行为形态已形成较为完善的划分：大陆法系中《法国民法典》将侵权行为分为自己责任与替代责任、[18]一般侵权责任（过错责任）与特殊侵权责任（无过错责任）；《德国民法典》采一般侵权与特殊侵权两分，前者以过错责任为核心，项下又分权利侵害行为（第823条第1款）、违反善良风俗的故意侵害（第826条）和违反保护法律的行为（第823条第2款）；后者虽名义上称为特殊侵权，但区别于法国民法典的是，九种特殊侵权大多也采过错原则，个别是无过错责任。[19]以英、美两国为代表的英美法系在立法上并未对侵权行为类型化，其分类散见于学者著述以及具有权威性的法律文件。以美国《侵权法第二次重述》为例，前三编依次为对人身、土地和动产的故意侵害、过失侵权以及严格责任，这种划分是基于对众多判例的归纳与总结。可见，“直接侵权与间接侵权”之划分在两大法系中并不具有典型性。如上文提及，当今版权理论以“行为是否受专有权利控制”为标准划分直接侵权与间接侵权。[20]而间接侵权的法理基础不在版权法体系内，而是根植于传统侵权法中的帮助侵权、教唆侵权以及替代侵权。换言之，间接侵权的三种形态仅是以特殊标准对既有侵权形态的再分类。
我国《侵权责任法》的体系仍坚持大陆法系划分传统，将侵权行为分为一般侵权与特殊侵权。间接侵权中引诱侵权和替代侵权虽未被第36条所囊括，但在体系内有与之对应的规定：引诱侵权对应《侵权责任法》第9条教唆侵权；替代侵权对应《侵权责任法》第32条“监护责任”、第34条“用人单位、劳务派遣单位和用工单位的责任”及第35条“个人劳务关系中的责任”。由此可知，《侵权责任法》并未建立版权法意义上的间接侵权制度。
三、法规范属性、归责原则与适用范围
（一）免责事由抑或归责要件
《侵权责任法》出台后，学界围绕第36条的法律属性展开争论，部分学者认为，第36条既然源自DMCA§512（避风港规则），其性质亦应一脉相承，即为免责事由。[21]笔者认为，单纯的形式类比并不符实。第36条的法规范属性与DMCA§512存在本质差异，其应为归责要件，理由如下：其一，适用范围不同。避风港规则本属美国版权法上的制度，旨在对侵权责任的范围加以限制，对除版权以外的其他民事权利并不具有适用空间；《侵权责任法》第36条实质将权利范围一度扩大，将生命权、名誉权、隐私权等人格权与用益物权、担保物权、知识产权等财产权悉数纳入，从而造成两类规范的适用范围相去甚远。其二，法律性质相异。依DMCA§512规定，避风港规则的适用前提是ISP的行为构成美国版权法§501关于版权侵权[22]的要件。换言之，美国版权法§501是判断“是否构成侵权”的归责要件，§512则是判断“能否免除责任”的免责事由；而《侵权责任法》第36条本质上是判断ISP“是否构成侵权”之归责要件—当ISP接到通知后或知道用户正在侵权而未及时采取措施时，便认定其构成侵权；反之，ISP的行为根本不构成侵权。可见，第36条并无免责事由之属性。其三，是否存在对行为性质的确认步骤。美国版权法众多判例表明，适用避风港规则仅须判断ISP是否符合法定条件，符合便可直接免责，法官无需再对ISP的行为性质加以认定。[23]而第36条作为归责要件，在适用前须依次判断ISP是否构成网络侵权，是否构成单独侵权或共同侵权，然后按行为性质来决定承担单独责任或连带责任。综上，《侵权责任法》第36条的法规范属性乃归责要件，并非ISP的“责任避风港”。
（二）严格归责与过错归责
第36条第1款规定：“网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。”对于该款的理解，民法学界与知识产权学界存在不同看法：部分知识产权学者采无过错责任；[24]民法学界普遍认为该款只能做过错责任理解。[25]笔者认为，从下述两大视角出发，归责原则的争论只能得出唯一解释：从技术特质与产业政策角度考虑，互联网诞生的功效旨在推动信息传播与技术进步，承载知识经济蓬勃发展的重任，而无过错责任着力解决现代社会因工业灾害、交通事故、环境污染、高度危险作业等严重损害问题。网络侵权依其技术特质难以达到上述危险的严重程度，此为其一；其二，从规制手段而言，苛以ISP承担无过错责任既不现实，同时又会导致网络传输受阻、侵犯言论自由以及运营成本增加等弊端。其中，额外的成本支出极有可能转化成服务费用转嫁网络用户。可见，无过错责任带来的诸多害处既偏离立法主旨，更违背产业政策的客观要求。如果仅将网络看作是信息传输的“通道”，依靠现有的通知与取下规则和知道规则就能发挥侵权法预防和救济功能。
从论理解释角度出发，第36条第1款“利用网络侵害他人民事权益的”所表达的含义是：侵权人在主观意志下有意识实施侵害行为。该款立法本意在于约束网络用户及ISP的行为，但并未体现立法在该款中植入关于归责原则的具体信息。因此，依据《侵权责任法》第6条第1款的理解，只要法律没有特别规定，都应适用过错责任原则，第36条亦不例外。其次，结合第36条第2款、第3款进行体系解释后能与上述结论相互佐证：此两款所示的连带责任范围恰好与ISP的过错程度相对应。换言之，第1款中的“过错因素”实际上在第2款、第3款中得以具体化—第2款规定： ISP“接到通知后，未及时采取必要措施”既是过错的客观化，同时自此刻起所造成的实际损害将被纳入连带责任的赔偿范围；第3款规定：ISP如果知道网络用户的侵害行为却一直未采取必要措施，此连带责任的范围是从“ISP知道侵权行为之日”起算。此外，立法者将第36条放置在《侵权责任法》关于“责任主体的特殊规定”一章，显然是有意为之，说明立法者将网络侵权作为“网络环境中的一般侵权行为”对待，适用过错责任当然符合理论与实践的见解。
（三）保护“信息化”权利
就《侵权责任法》第36条目前的研究现状而言，鲜有著述对“本条所保护的民事权益的范围或标准”进行探讨。在《侵权责任法》体系上，第36条第1款与第2条第2款所使用“民事权益”应作同等解释。然而，基于网络环境的特殊性，第2条第2款列举的18种民事权利中：人格权项下的生命权、健康权、婚姻自主权，物权中所有权、用益物权、担保物权，具有成员权性质的股权，既非人身权又非财产权的继承权、监护权，这些权利根本无法成为网络侵权的对象，或者说不属于第36条的保护范围。并且，由于第2条第2款采开放式立法，[26]单纯将上述部分权利剔除在第36条保护范围之外仍然不能解答新型权利的适用问题。同时，从被剔除的权利中试图抽象出某种共同特征作为标准似乎也难以实现。但是，剔除后所剩下的几项权利：姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、著作权、专利权、商标专用权、发现权，却彰显一个共同特征—“信息”属性，即这些权利的内容都能通过数字化格式存储于网络中，本身有价值，并能在网络中被侵害。详言之，姓名本质是文字符号，名誉与荣誉本质为客观评价，肖像本质是自然人的外观形象，[27]此三者都能转化为信息，且极易在网络中被非法使用或侵害；隐私权的内容分为私生活安宁与私人信息资料，[28]前者难以在网络中被加害，但后者则完全可能；著作权、专利权、商标专用权、发现权等知识产权，国内早有学者认为其本质上就是一种“信息”。[29]另一方面，在技术中立的视域中，网络本是信息传输的管道，这些权利之所以能在网络管道中自由流动，依靠的就是这种“信息”属性。在这个意义上，这些权利被他人侵害也变得可能。反之，被排除在第36条适用范围外的权利都带有明显的“固态”属性，或严格依附于自然人之肉体（生命权、健康权），或依附于有形物本身（所有权、用益物权、担保物权），或必须采取物理手段实施加害（婚姻自主权、继承权、监护权和股权），因此，不可能落人第36条的保护范围。综上所述，笔者认为，能转化为某种对权利人有价值的信息，且能在网络中被侵害的民事权利或权益便能适用《侵权责任法》第36条。
四、通知与取下规则：详解与漏洞填补
《侵权责任法》第36条第2款模仿DMCA§512“通知条款”设置的“通知与取下规则”。依DMCA§512规定，“如果ISP以外的人未经版权人许可，将受版权法保护的材料上传至网上，ISP应在收到被侵权人的通知后，迅速移除或者屏蔽涉嫌侵权的材料，如此，ISP才能适用‘避风港’免责。”[30]与DMCA§512免责性质不同，第36条第2款是归责要件：权利人一旦发现涉嫌侵权的材料，有权向ISP发出取下通知，ISP采取删除、屏蔽和断开链接等措施，则不构成侵权；当ISP未及时采取措施，则可能构成单独侵权或共同侵权；若为共同侵权，则须对自“接到通知后”损失的扩大部分承担连带责任。然而，本款的通知与取下规则相较于DMCA或《条例》而言过于“简陋”，在认识上易生纷争，需要对个别基本问题予以释明，同时由于规则体系内存在明显的法律漏洞，必须通过民法解释方法予以填补。
（一）基本概念的释明
1．通知的性质
DMCA出台之初，美国众多版权侵权案件中被侵权人时常将“通知”理解为版权侵权唯一的救济方式，并误认为通知本身具有“快速、有效消除侵权事实”的执行力。[31]事实上，通知只是请求权的表达方式，不具有裁判的执行力。即便ISP接到通知，其既可能采取必要措施达到免责，也可选择“视而不见”直到被起诉。若被侵权人发出的“通知”符合法定要件，将直接导致ISP丧失“避风港”的保护，但并不丧失其他抗辩理由，[32]比如合理使用、时效抗辩等。我国《侵权责任法》中的“通知”应作同样理解，即仅是被侵权人行使请求删除、屏蔽、断开链接等停止侵害请求权的外在载体。
2.通知的形式和内容
由于条文所限，本款对通知的形式与内容并未作出明确规定。《条例》第14条规定“通知”应采书面形式。[33]笔者认为，书面形式虽然便于固定证据，但考虑到网络中侵权信息传播速度较快、损害范围较广，苛求被侵权人一概以书面形式发出通知显然有失公允。从立法本意来看，立法者若坚持书面形式，在第36条第2款中加上“书面”两字并非不可。尤其司法实践中，诸如电子邮件、录音电话等具有证据效力，故笔者认为，立法在此作了宽松规定，无论口头还是书面，只要足以证明被侵权人身份等基本情况都应属于有效通知。另一方面，由于通知既是权利的主张方式，也是被侵权人证明自己身份的载体，其内容应当具体、明确。从技术中立角度出发，ISP作为中介者必须在具备形式上充分的证据后才可履行移除义务。因此，通知应包含以下内容：（1）权利人的姓名（名称）、联系方式和地址；（2）要求采取必要措施的侵权内容的链接或足以准确定位侵权内容的网址；（3）构成侵权的初步证明材料，满足上述三项内容，[34]应当视为有效通知。
3．取下规则
ISP接到通知后应及时采取必要措施（即取下）。“及时”应解释为“立即、毫不迟延的”，实践中是否达到立法者所要求的“及时”很大程度上由法官依据ISP的行为及后果自由裁量，并无固定标准可循。“必要措施”除条文例举的删除、屏蔽和断开链接三种外，凡能阻止侵权信息传播的技术手段都属之。
4.制度功能
如上文所述，“通知”与“取下”承担归责要件的功能，ISP构成第三方责任的要件是：（1）网络用户已经实施侵权行为；（2）被侵权人发出通知；（3）ISP接到通知后未及时采取必要措施。由此可见，即使被侵权人的人格利益或财产利益已经遭受重大损失，但其未向ISP发出通知（在不满足第3款“知道”的前提下）,ISP仍然无须承担侵权责任。该制度体现了技术中立的思想，将ISP定位于技术服务提供方，而非私人裁判者。
（二）漏洞及填补
法律漏洞指关于某一法律问题，法律依其内在目的及规范计划，应有所规定，而未设规定；即该法律是不圆满且违反计划的。常见的漏洞类型有：（1）法律对该事项是无完全的规范；（2）对该事项，法律所作的规范互相矛盾；（3）法律虽然对与该事项类似的案型已作了规范，但对之却根本未作规范；（4）对该事项，法律作了不妥当的规范。[35]本款通知与取下规则应属第（3）种漏洞，就我国立法习惯而言，待时机成熟后，该漏洞将会以详尽的司法解释形式补充。因此，此又属立法者“有认识的法律漏洞”。在漏洞填补规则中类推适用是较为常用的方法，能否适用取决于两项条件：规范目的和法律理由相同。[36]在国内法律中，《条例》与本款关系密切。在规范目的上，由于两者均为网络中侵权认定规则，均规范民事侵权行为，仅在权利对象上有别，第36条调整人格权及无形财产权，《条例》调整信息网络传播权。在法律理由上，两类规范通过相同的立法技术及手段在言论自由和权利保护之间寻求平衡，既不科以ISP过重的法律义务又不疏于对受害人的保护，符合民法所确立的平等价值取向。因此，笔者认为，本款通知与取下规则能类推适用《条例》的规定。基于此，本款通知与取下规则应补充如下内容：
1．侵权人反通知与恢复措施
ISP依被侵权人的通知履行取下义务并不当然意味着“侵权人”的行为确已构成侵权，因为是否构成侵权需要符合构成要件。此时若“侵权人”有证据证明自己的行为并非侵权行为，应当赋予“侵权人”反通知的权利，[37]ISP在接到反通知后应当立即恢复先前被删除、屏蔽、断开链接的内容。反通知与恢复措施目的在为“侵权人”提供抗辩机会，合理保护其权益。依据《条例》第17条，从节约资源角度，倘若被侵权人对该恢复措施有异议，不得通知ISP再次删除、屏蔽、断开链接等措施，此规定旨在防止纠纷双方不节制地进行通知与反通知。
2.被侵权人错误通知的法律后果
若经过通知与取下规则后发现被移除的材料或者“侵权人”的行为根本不构成侵权，那么先前的被侵权人发出的通知可能构成对“侵权人”的侵害，应由发出错误通知的被侵权人承担该通知行为导致的损害赔偿责任。由于ISP在此过程中仅作为技术提供方，故不构成帮助侵权。
综上所述，系统完整的通知与取下规则流程如下：被侵权人若发现并认为某项材料涉嫌侵权应先向ISP发出通知—ISP应及时采取取下措施并将结果转送侵权人—“侵权人”认为所涉材料并未构成侵权，应当向ISP发出反通知，要求恢复被移除的材料—ISP恢复被移除的材料后一并将反通知书转送被侵权人—若事后查明通知有错，被侵权人须向“侵权人”承担损害赔偿责任，或者如果侵权人确已构成侵权，则须向被侵权人承担损害赔偿责任。
五、知道规则：主观过错之检讨
农业部关于印发《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》的通知
农业部
农业部关于印发《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》的通知
为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，结合农业和农村经济发展实际，我部组织编制了《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》。现印发给你们，请结合本地、本部门实际，认真贯彻执行。
全国农业和农村经济发展第十二个五年规划
农业部
目 录
第一章 把握形势，顺应发展新要求 1
一、发展成就与经验 1
二、发展机遇与挑战 5
第二章 转变方式，确立发展新思路 7
一、指导思想 7
二、基本原则 7
三、发展目标 9
第三章 明确任务，推动发展新跨越 12
一、巩固提高粮食综合生产能力 12
二、大幅提升农业科学技术和物质装备水平 13
三、调整优化农业和农村经济结构 15
四、努力促进农民持续较快增收 17
五、大力发展农业农村公共服务 19
六、完善和创新农业农村发展体制机制 21
七、加强农村生态环境保护 22
第四章 优化布局，构建发展新格局 24
一、构建农业战略格局 25
（一）东北平原主产区 25
（二）黄淮海平原主产区 25
（三）长江流域主产区 25
（四）汾渭平原主产区 26
（五）河套灌区主产区 26
（六）华南主产区 26
（七）甘肃新疆主产区 26
二、优化农业产业布局 29
（一）种植业 29
（二）畜牧业 31
（三）渔业 32
（四）农产品加工业 34
（五）农垦经济 35
第五章 加强建设，提升发展新水平 36
一、大规模开展高标准农田建设 36
二、切实加强“菜篮子”产品供应能力建设 36
三、大力推进现代农业公共服务能力建设 37
四、加快推动草原等农业生态建设 39
五、着力强化农产品加工能力建设 40
六、积极促进农村废弃物资源化利用 41
第六章 强化措施，开创发展新局面 42
一、强化多元投入 42
二、加大农业补贴补助力度 42
三、完善农业奖补机制 43
四、加强农村金融服务 43
五、改善农产品市场调控 44
六、提高农业对外开放水平 44
七、深化改革创新 45
八、强化法制保障 45
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是加快推进农业现代化、建设社会主义新农村的重要时期。为充分发挥规划引领作用，推动农业和农村经济保持平稳较快发展，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》有关农业和农村经济发展的总体部署和要求，制定《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》。
第一章 把握形势，顺应发展新要求
一、发展成就与经验
“十一五”以来，中央坚持把“三农”工作作为全党工作的重中之重，不断完善强农惠农政策，加大“三农”投入力度，在各级各部门和亿万农民群众的共同努力下，农业和农村经济克服严重自然灾害和国际金融危机等影响，实现了持续稳定发展，完成了“十一五”规划确定的主要目标和任务。粮食连年增产，总产连续4年保持在5亿吨以上，粮食综合生产能力稳步迈上了万亿斤新台阶。“菜篮子”产品供应充足，满足了市场多样化需求。农民收入较快增长，先后跨越4千元、5千元大关，年均实际增长8.9%，增速超过“七五”以来各个时期。农业物质技术装备条件明显改善，农业科技进步贡献率和农作物耕种收综合机械化水平均达到52%，分别增长4个和16个百分点，标志着科技已成为我国农业发展的主要推动力量，农业生产方式正由千百年来人力畜力为主转入以机械作业为主的新阶段。农业农村改革开放取得新成就，农村土地承包关系继续保持稳定，土地流转平稳有序，家庭农（牧）场、种粮大户不断涌现，农民专业合作社达到37万多家，农业产业化经营组织达到25万个，新型农业生产经营主体逐步发展壮大；农产品进出口贸易额突破1000亿美元，我国已成为世界上第三大农产品贸易国。农村二三产业快速发展，农产品加工业产值与农业总产值之比提高到1.7：1；乡镇企业增加值超过11万亿元，年均增长12.9%；休闲农业年接待游客超过4亿人次，营业收入超过1200亿元；农林牧渔服务业总产值超过2300亿元，比2005年增长110%以上。社会主义新农村建设开创新局面，农村基础设施和教育、卫生、文化、社会保障等社会事业加快发展，村容村貌明显改观，涌现了一大批示范典型。农业和农村经济发展取得的巨大成就，为我国成功应对各种困难和风险，保持经济社会平稳较快发展奠定了坚实基础。
“十一五”是极不平凡的五年，是现代农业加快发展、新农村建设扎实推进的五年。实践表明，要保持农业和农村经济又好又快发展，必须深入贯彻落实科学发展观，全面落实“重中之重”战略思想，完善强农惠农政策，健全农业支持保护体系；必须坚持立足国内保障粮食基本自给的方针，切实加强农业基础设施和装备建设，不断提高农业综合生产能力和抗风险能力；必须坚持强化农业科技创新和推广服务，切实增强农业科技支撑能力，推动农业和农村经济发展方式转变；必须坚持和完善农村基本经营制度，推动农业生产经营体制机制创新，不断增强农业和农村经济发展活力；必须坚持统筹城乡发展方略，深入推进社会主义新农村建设，加快形成城乡经济社会一体化发展新格局。
专栏1 “十一五”农业和农村经济发展主要成就一览表
类别 指标 2005年 2010年 年均增长（%）
农
产
品
供
给 粮食播种面积（亿亩） 15.64 16.48 1.05
粮食总产量（亿吨） 4.84 5.46 2.44
棉花总产量（万吨） 571 596 0.86
油料总产量（万吨） 3077 3230 0.98
糖料总产量（万吨） 9452 12008 4.9
肉类总产量（万吨） 6939 7925 2.69
禽蛋总产量（万吨） 2438 2765 2.55
奶类总产量（万吨） 2865 3780 5.7
水产品总产量（万吨） 4420 5373 3.98
农产品质量安全例行监测总体合格率（%） 94.3 94.8 [0.5]
农业
产业
结构 畜牧业占农业总产值比重（%） 33.7 30 [-3.7]
农产品加工业产值与农业总产值比 1.1 1.7 [0.6]
乡镇企业增加值（万亿元） 5.05 11.2 12.9
农垦生产总值（亿元） 1358.65 3381 20
农业
物质
技术
装备
条件 有效灌溉面积（亿亩） 8.25 8.98 1.71
农业灌溉用水有效利用系数 0.45 0.5 [0.05]
农业科技进步贡献率（%） 48 52 [4]
农作物耕种收综合机械化水平（%） 36 52 [16]
农机总动力（亿千瓦） 6.8 9.2 6.23
农业
组织
方式 农民专业合作社数（万家） 37.9
实有入社农户（万户） 2900
农业产业化经营组织（万个） 13.6 25 13
带动农户数（万户） 8700 10700 4.23
农村生态 适宜农户沼气普及率（%） 12 33 [21]
农业产
值与农
民收入 农林牧渔业增加值（亿元） 22420 40497
转移农业劳动力（万人） [4500]
农村居民人均纯收入（元） 3255 5919 8.9
注：带[]的为五年累计数，增长速度按可比价格计算。
二、发展机遇与挑战
“十二五”时期，世情、国情、农情将继续发生深刻变化，我国农业和农村经济发展仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期，同时也面临着诸多风险挑战。
党中央、国务院高度重视“三农”工作，把发展现代农业作为加快转变经济发展方式的重大任务，把同步推进工业化、城镇化和农业现代化作为政策导向，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，全社会关心农民、支持农业、关注农村的氛围更加浓厚，农业和农村经济发展的环境条件更加有利。一是我国已进入以工补农、以城带乡的发展阶段，2010年国内生产总值超过39万亿元，财政收入突破8万亿元，综合国力和财政实力不断增强，强农惠农力度将持续加大。二是我国工业化已进入中期阶段，“十二五”时期城镇化率将超过50%，对农业和农村经济发展的拉动作用将更加明显。三是经济结构战略性调整不断深化，扩大内需战略全面实施，城乡居民消费结构加快升级，农业和农村经济发展的空间将更加广阔。四是农村改革深入推进，体制机制不断完善，农业和农村经济发展的制度基础更加坚实，发展活力将进一步增强。
但是，我国农业现代化滞后于工业化、城镇化的问题相当突出，农村发展滞后、城乡发展不协调越来越成为我国现代化建设的关键制约。一是农业发展的基础尚不稳固。农业基础设施薄弱、物质装备水平不高、科技自主创新能力不强、公共服务和社会化服务滞后、组织化程度较低等问题突出，在资源短缺与环境约束加剧、农产品需求刚性增长、国内外传导联动和相互影响日益加深的背景下，保障农产品供求总量平衡、结构平衡、质量安全和生态安全的压力增大。二是农村生产要素流失严重。在工业化、城镇化快速发展中存在着耕地占多补少、占优补劣和非农化、非粮化现象；随着农村劳动力大量转移，农村劳动力已进入总量过剩与结构性短缺并存阶段，关键农时缺人手、现代农业发展缺人才、新农村建设缺人力问题凸显；农村资金外流、金融服务供给不足问题依然突出，加快建立城乡要素平等交换和合理补偿机制的要求更加迫切。三是促进农民持续较快增收难度增大。农业生产进入高成本阶段，金融危机后农民外出务工增速放缓，城乡居民收入差距扩大的趋势尚未遏制，缩小城乡差距任务艰巨。
站在新的历史起点上，继续保持农业和农村经济发展的好形势，必须抓住难得的历史机遇，创新发展思路，转变发展方式，突出发展重点，破解发展难题，提高发展质量，更加奋发有为地发展现代农业、推进社会主义新农村建设。
第二章 转变方式，确立发展新思路
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持统筹城乡发展方略，按照在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化的总体要求，以转变农业发展方式为主线，以确保国家粮食安全和农民持续较快增收为目标，以加快现代农业发展和社会主义新农村建设为主要任务，着力强化政策、科技、设施装备、人才和体制支撑，提高农业现代化水平，夯实农业和农村经济发展基础，建设农民幸福生活的美好家园，为经济社会平稳较快发展和全面建设小康社会奠定坚实基础。
二、基本原则
（一）坚持把保障粮食等主要农产品有效供给作为首要任务。解决好13亿人口吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，必须把确保国家粮食安全放在农业和农村经济发展的首位，坚持立足国内保障基本自给的方针，深化农业结构战略性调整，加快完善现代农业产业体系，大力提高农业综合生产能力和农产品质量安全水平，满足国内消费需求。
（二）坚持把加快推进农业现代化作为主攻方向。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化是“十二五”时期的一项重大任务，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，深入实施科教兴农和人才强农战略，强化基础设施和物质装备条件建设，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
（三）坚持把改善农村民生作为出发点和落脚点。增加农民收入，改善农村民生，事关社会主义新农村建设和全面建设小康社会全局，必须加大强农惠农力度，优化种养结构，拓展农业功能，发展农村二三产业，促进农民转移就业，拓宽农民增收渠道，加快改善农村生产生活条件，确保亿万农民共享改革发展成果。
（四）坚持把推进农村改革创新作为强大动力。农村改革创新是解放和发展农村生产力、调动农民生产积极性的动力源泉，必须继续深化农村改革，坚持和完善农村基本经营制度，强化农村土地管理，完善城乡平等要素交换关系，改善农村金融服务，深化农村集体产权制度改革，创新体制机制，不断增强农业和农村经济发展活力。
（五）坚持把加强宏观调控作为重要手段。加强宏观调控是实现农产品有效供给和促进物价稳定的重要保障，必须充分发挥市场对资源配置基础作用，加强农产品市场监测预警，增强短缺农产品供给能力，完善贸易调控和产业准入政策，防止农产品价格剧烈波动，促进农业和
三、发展目标
“十二五”时期农业和农村经济发展的总体目标是：粮食等主要农产品综合生产能力稳步提高，现代农业建设取得明显进展；农民收入大幅提高，农民生活更加殷实；新农村建设取得显著成效，城乡发展更加协调。具体发展指标为：
——农产品供给能力。粮食播种面积稳定在16亿亩以上，综合生产能力达到5.4亿吨以上；棉花、糖料总产量分别达到700万吨和14000万吨以上，油料总产量达到3500万吨；蔬菜、水果等产品供应稳定增加；肉类、禽蛋、奶类、水产品总产量分别达到8500万吨、2900万吨、5000万吨、6000万吨以上；标准化生产普及率明显提高，农产品质量安全水平稳步提升，农产品质量安全例行监测总体合格率达到96%以上。
——农业农村产业结构。畜牧业和渔业产值占农业总产值的比重分别达到36%和10%；农产品加工业产值与农业总产值比达到2.2:1；乡镇企业增加值年均增长10%；农垦生产总值年均增长9%；农业的观光休闲、文化传承等功能进一步拓展，农业农村服务业快速发展。
——农业物质技术装备水平。旱涝保收高标准农田比重持续提高，新增农田有效灌溉面积4000万亩，农业灌溉用水有效利用系数达到0.53；农业机械总动力达到10亿千瓦，农作物耕种收综合机械化水平达到60%左右；农村实用人才总量达到1300万人，农民科学文化素质进一步提高；农业科技进步贡献率超过55%。
——农业生产经营组织方式。现代农业经营主体不断壮大，农民专业合作社健康成长，多种形式的适度规模经营稳步发展，农业产业化组织带动农户数达到1.3亿户，存栏100头以上奶牛规模化养殖比重超过38%，出栏500头以上生猪规模化养殖比重达到50%。
——农业效益与农民收入水平。农林牧渔业增加值年均增长5%左右；累计转移农业劳动力4000万人；农村居民人均纯收入年均增长7%以上，贫困人口明显减少。
——农业资源利用与生态环境保护。化肥、农药的利用水平明显提高，农作物秸秆综合利用率力争达到80%以上，适宜农户沼气普及率达到50%以上；草原退化得到有效遏制；水生生物资源养护水平显著提高，累计放流各类水生生物苗种1500亿尾。
——农村基础设施与公共服务。农村水电路气房等基础设施建设不断加强，科教、文化、卫生、体育全面发展，社会保障体系更加健全。
专栏2 “十二五”时期农业和农村经济发展的主要指标
类别 指标 2010年 2015年 年均增长（%）
农产品供给能力 粮食播种面积（亿亩） 16.48 >16.0
粮食综合生产能力（亿吨） >5.0 >5.4
棉花总产量（万吨） 596 >700 >3.27
油料总产量（万吨） 3230 3500 1.62
糖料总产量（万吨） 12008 >14000 >3.12
肉类总产量（万吨） 7925 8500 1.41
禽蛋总产量（万吨） 2765 2900 0.96
奶类总产量（万吨） 3780 5000 5.75
水产品总产量（万吨） 5373 >6000 >2.23
农产品质量安全例行监测总体合格率（%） 94.8 >96 >[1.2]
农业农村产业结构 畜牧业产值占农业总产值比重（%） 30 36 [6]
渔业产值占农业总产值比重（%） 9.3 10 [0.7]
农产品加工业产值与农业总产值比 1.7 2.2 [0.5]
乡镇企业增加值年均增长率（%） 10
农垦生产总值年均增长率（%） 9
农业物质技术装备条件 农业科技进步贡献率（%） 52 >55 > [3]
农业机械总动力（亿千瓦） 9.2 10 1.68
农作物耕种收综合机械化水平（%） 52 60 [8]
新增农田有效灌溉面积（亿亩） [0.4]
农业灌溉用水有效利用系数 0.5 0.53 [0.03]
农村实用人才总量（万人） 820 1300 6.8
农业生产经营组织方式 农业产业化经营组织带动农户数（亿户） 1.07 1.3 3.97
奶牛规模化养殖比重（%）（年存栏100头以上） 28 >38 > [10]
生猪规模化养殖比重（%）（年出栏500头以上） 35 50 [15]
农业效益与农民收入 农林牧渔业增加值年均增长率 5
转移农业劳动力（万人） [4000]
农村居民人均纯收入（元） 5919 >8310 >7
农业资源利用和环境保护 农作物秸秆综合利用率（%） 69* >80 >[11]
适宜农户沼气普及率（%） 33 >50 >[17]
累计放流各类水生生物苗种（亿尾） 289 [1500]
注：带[]为五年累计数;带*为2009年数;820万农村实用人才总量为2008年底数；农村居民人均纯收入绝对数按2010年价格计算，增长速度按可比价格计算。
第三章 明确任务，推动发展新跨越
“十二五”期间，着力从七个主要方面入手，转变农业发展方式，加快发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设。
一、巩固提高粮食综合生产能力
按照稳定面积、优化结构、建设主产区、提高单产的思路，进一步加强粮食生产能力建设，确保95%以上的自给率。
（一）稳定粮食播种面积。切实保护耕地特别是基本农田，不断优化耕地利用结构，统筹粮食和经济作物发展，保证粮食播种面积稳定在16亿亩以上。完善粮食生产扶持政策，充分调动农民种粮积极性。加快耕作制度改革，合理提高复种指数，开发利用冬闲田，积极治理盐碱地，继续推进水稻“单改双”，充分挖掘耕地利用潜力。
（二）优化粮食品种结构。适应市场需求变化，以“旱改水”、“籼改粳”、“滩改田”等为主要途径，扩大优质粳稻生产。大力发展优质专用小麦品种，扩大优质强筋小麦生产。培育耐密植、抗倒伏、抗病虫、低水分的玉米新品种，扩大饲用等专用玉米生产。积极发展高油、高产、多抗大豆新品种，稳定大豆自给率。扩大脱毒马铃薯种薯供给能力，满足市场消费、加工和农民增收的需要。
（三）加强主产区建设。推动项目、资金、科技等进一步向主产区倾斜，实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和粮食调出量大的核心产区，重点加强13个粮食主产省、产量超过100亿斤的产粮大市、产量超过10亿斤的产粮大县生产能力建设。完善粮食主产区投入和利益补偿机制，调动主产区发展粮食生产积极性。
（四）提高单产水平。加强耕地质量建设，提升基础产出能力。加快研发一批适应现代农业机械化作业需要、具有重大突破意义的新品种，不断扩大应用面积。大规模整建制开展高产创建，集成优良品种和先进实用技术，强化行政与技术结合、科研与推广结合、规模化经营与专业化服务结合，促进全过程规范化、标准化、机械化种植，推动粮食生产不断跨上新台阶。
二、大幅提升农业科学技术和物质装备水平
（一）强化农业科技创新与人才培养。大力推进农业科技自主创新，强化农业科技基础条件建设，完善农业科技创新体系和现代农业产业技术体系，继续实施转基因生物新品种培育重大专项。着力提高农作物种业核心竞争力，构建以产业为主导、企业为主体、基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代农作物种业体系。继续实施农业行业科研专项，加强节本增效及应对灾害等方面重大技术研发。完善农业科技评价机制，激发农业科技创新活力。深化基层农业技术推广体系改革，实施基层农业技术推广特设岗位计划。加快农业新品种新技术推广和集成应用，促进农业科技成果转化。加强农业农村人才队伍建设，重点培育一批农业科研杰出人才、农业技术推广骨干人才、农村实用人才，大力培养新型农民。
（二）加强农业基础设施建设。大规模建设旱涝保收高标准农田，加强农田水利和节水农业设施建设，扩大有效灌溉面积，大力发展旱作农业和高效节水灌溉；推进农田道路、桥涵、防护林网、输变电等配套设施建设；支持农民秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥、改良土壤、培肥地力；建立农田设施管护机制，确保各类农田设施长期稳定发挥效益。加快改善养殖业品种改良条件，加强畜禽规模化养殖场（小区）、标准化池塘改造和建设，强化重点省份草原牧区建设。开发建设渤海、黄海、东海、南海四大海区海洋牧场，合理控制海域养殖面积和密度。加强渔政渔港建设。
（三）加快发展农业机械化和设施农业。扩大农机装备总量，优化农机装备结构。加快突破水稻栽植和玉米收获等薄弱环节制约，加速实现粮食生产全程机械化。加大棉花、油菜、甘蔗机收技术攻关力度，尽快提高棉油糖生产机械化水平。大力推进丘陵山地经济型、种子生产加工与植保、养殖业和农产品初加工等各领域机械化。加强农机试验鉴定和安全执法装备能力建设，推进农机质量和安全使用监督管理。培育和规范农机作业和维修市场，推进农机社会化服务。大力发展设施农业，建设连栋温室、日光温室、钢架大棚、“田头冷柜”等农业设施，提高农产品均衡供应能力。
（四）推进农业防灾减灾能力建设。制定完善应对各种农业重大自然灾害、公共卫生事件的应急预案，加快构建监测预警、应变防灾、灾后恢复、农民收入减损等防灾减灾体系，建立健全农业防灾减灾长效机制，提高应对自然灾害和重大突发事件能力。加强农业气象服务体系、农村自然灾害防御体系建设，提高农业重大自然灾害监测预警水平。强化救灾物资和技术储备，根据不同地区灾害发生特点和救灾需要，及时提供资金、设施保障，推广相应的生产技术和防灾减灾措施，切实减轻灾害的不利影响。
三、调整优化农业和农村经济结构
（一）深入调整农业结构。在稳定发展粮食生产的基础上，加强棉花、油料、糖料、蚕桑、天然橡胶等工业原料作物生产基地建设，稳定棉花供给能力，力争糖料基本满足国内居民消费需求，食用植物油自给率稳定在40%。认真贯彻落实国务院关于促进蔬菜生产的意见，加强蔬菜重点产区建设，稳定大城市郊区蔬菜种植面积。积极发展园艺产业，推动水果、茶叶、花卉等优势园艺产品规模化、标准化生产。支持畜产品规模化饲养，稳定发展生猪和蛋禽，加快发展肉禽和奶牛，积极推进肉牛肉羊和绒毛羊发展。推进水产健康养殖，引导水产品优势区域建设，扶持和壮大远洋渔业。加快推进农业标准化，保障农产品质量安全，严格实行产地环境、投入品使用、生产过程、产品质量全程监控，强化企业诚信制度建设。支持发展无公害农产品、绿色食品和有机农产品，加大农产品地理标志保护力度。
（二）加快发展农产品加工业。以提高农产品加工转化能力和扩大农民就业增收为目标，优化农产品加工业区域布局，促进农产品加工业与农业生产协调发展。大力发展产地加工，推广普及先进实用的储藏、保鲜、分级清选、包装技术，促进农产品保质减损增效；强化科技创新，完善农产品加工技术研发体系，提高农产品加工技术创新与应用能力，提升精深加工水平，培育一批产值过百亿元的大型企业集团，促进产业集聚和优化升级。
（三）提高乡镇企业发展能力。促进乡镇企业机制创新和结构调整，推进技术进步与产业升级，积极引导乡镇企业向有条件的小城镇、县城及周边和园区集中，扩大就业容量，壮大县域经济。支持乡镇企业通过企村互动、以企带村参与社会主义新农村建设。推进乡镇企业东西合作，促进地区间产业梯度转移。
（四）壮大农业农村服务业。鼓励各类经济主体开展化肥、农药等农资供应服务，规范市场秩序，稳定价格，保障供应。积极扶持农作物病虫害专业化统防统治服务组织发展，扩大统防统治服务范围。加快农机社会化服务体系建设，培育农机大户和自我发展能力强、利益联结紧密、运作规范的服务组织，大力发展跨区作业，促进农机作业服务和维修服务市场化、专业化、产业化。健全农产品市场体系，在优势产区建设和培育一批具有重大国际影响力的鲜活农产品批发市场，积极发展现代流通方式和新型流通业态，提高农产品生产流通组织化程度，推行农产品流通标准化，加强产销信息引导，落实和完善鲜活农产品运输“绿色通道”政策，加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。着力完善农村沼气服务体系。支持发展商贸、信息、餐饮等农村生活服务业，构建农村连锁经营网络，繁荣农村经济。
（五）培育农业农村新兴产业。加快生物技术产业发展，培育和生产动植物新品种、生物农药、兽药、疫苗、生物肥料和农用材料，扩大应用面积。加快发展以农作物秸秆等农林废弃物为主要原料的生物质能源，开发利用太阳能和风能等可再生能源。大力发展休闲农业，拓展农业功能，挖掘文化内涵，引领新型产业形态和新型消费业态形成。开拓农业农村新兴产业产品市场，引导商业模式创新，建立行业标准和重要产品技术标准体系，完善市场准入制度，营造良好市场环境，促进新兴产业快速健康发展。
四、努力促进农民持续较快增收
（一）提高家庭经营收入。大力推广节本增效技术，降低农业生产成本。鼓励农民优化种养结构，积极发展优势特色农业、高效农业和休闲农业，使农民在农业功能拓展中增加收益。完善龙头企业与农户的利益联结机制，使农民在延伸产业链条中分享收益。强化产销对接，加大农产品营销促销力度，积极促进优势农产品出口。健全农产品价格形成机制和市场监测预警机制，稳步提高主要粮食品种最低收购价，适时采取临时收储政策，努力使主要农产品价格保持在合理水平。
（二）增加工资性收入。加大培训力度，大力提高农民职业技能，增强就业能力。发展农村非农产业，壮大县域经济，促进农民就地就近转移就业。鼓励发展劳务经济，强化城乡人力资源市场对接，加强劳务输出基地建设，健全城乡公共就业服务体系，合理引导农民工外出就业。继续改善农民工就业环境，提高农民工工资水平，健全农民工权益保障制度。扶持农民工返乡创业，以创业带动就业。
（三）增加转移性和财产性收入。完善强农惠农政策体系，健全农业补贴等支持保护制度，保持政策的连续性，增强政策协调性，突出政策的针对性，不断加大强农惠农政策力度，增加农民的转移性收入。加强农村集体资金资产资源管理，增加农民的财产性收入。引导农村土地流转规范有序进行，盘活土地资产。改革征地制度，缩小征地范围，提高征地补偿标准。
五、大力发展农业农村公共服务
（一）加强农业公益性服务体系建设。在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点。加强农作物重大病虫害监测预警和防控能力建设，健全动物防疫体系，完善国家动物疫病防控网络和应急处理机制，制定实施国家动物疫病防治中长期规划，启动重点动物疫病防治计划，有效控制重大动物疫情。加强农业标准体系建设，建立健全部、省、地（市）、县（场）四级农产品（含农业投入品）质量安全检验检测体系。建设农业综合信息服务平台，积极推进信息技术在农业生产经营中的推广和应用，稳步提升农业生产经营信息化水平。开发农业信息资源，加强粮食、生猪等重要农产品生产与市场监测预警服务，建立统一的种养、流通信息链。着力强化县、乡两级防汛抗旱服务体系。加大体系建设投入，保障工作经费，改善工作条件，创新运行机制，全面提升公共服务能力。
（二）加强农村基础设施建设。积极推进城乡供水一体化，加快实施农村饮水安全工程，强化水源保护、水质监测和工程运行管理。实施新一轮农村电网升级改造工程，全面解决农村人口用电问题。推进城乡用电同网同价。加快农村公路建设，提高农村公路运输的普遍服务能力，满足广大农村及偏远地区运输需要。继续改造农村危房，力争全面完成垦区危房改造、游牧民定居建设任务，引导农民建设富有地方特点、民族特色、传统风貌的安全节能环保型住房。实施捕捞渔民安居工程。开展农村河道综合治理。改善农村用能结构，进一步发展农村户用沼气和大中型沼气，强化沼气管护。加强省柴节煤炉灶炕改造。积极推进林区基础设施建设。
（三）推动农村社会事业发展。加快发展农村学前教育，构建县、乡、村三级学前教育网络。巩固和完善农村义务教育经费保障机制，提高农村义务教育质量，推进县域义务教育均衡发展，加快普及农村高中阶段教育。推进农村中等职业教育免费进程，加强面向“三农”的技能人才培养和农村劳动力转移培训。巩固和发展新型农村合作医疗和医疗救助制度，提高筹资标准和保障水平，加强农村三级医疗卫生服务网络建设，加大地方病、重大传染病及人畜共患病防治力度，提高农村卫生安全水平。完善社会保障体系，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，提高农村低保标准和补助水平，完善并落实被征地农民社会保障政策措施。推进广播电视村村通、文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程建设，加强乡镇综合文化站、村文化室等基层公共设施的综合利用。继续实施农民体育健身工程，加强农村社区建设。继续完善和实施农村部分计划生育家庭奖励扶助政策制度、全国计划生育家庭特别扶助制度、西部地区计划生育“少生快富”工程。
六、完善和创新农业农村发展体制机制
（一）健全农村土地管理制度。坚持和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变。做好农村承包土地确权、登记、颁证工作，稳步开展土地承包经营权登记试点，依法落实农民承包土地的各项权利。完善草原承包经营制度。健全农村土地承包档案管理制度，加快农村土地承包管理信息化。按照节约用地、保障农民权益的要求，推进征地制度改革，进入城乡建设用地市场流转的农村集体建设用地，严格限定在依法取得的经营性用地范围内。
（二）发展多种形式适度规模经营。在依法自愿有偿和加强服务基础上，完善土地承包经营权流转市场。支持专业种养大户、家庭农（牧）场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等经营主体，发展多种形式的适度规模经营。实施一村一品强村富民工程，促进资金、技术、人才等优质资源聚集，培育一大批规模优势和产业特色明显的专业户、专业村。
（三）大力发展农民专业合作社。广泛开展示范社建设行动，加强合作社辅导员队伍建设。深入开展“农超对接”，鼓励农民专业合作社与学校、酒店、大企业等最终用户实现产销衔接，支持农民专业合作社参加国内外农产品展示展销活动。鼓励农民专业合作社开展信用合作，推动合作社之间联合与合作，提高生产经营水平和市场开拓能力。扶持合作社建设农产品仓储、冷藏、初加工等设施。
（四）提升农业产业化发展质量。制定扶持农业产业化龙头企业发展的综合性政策文件，启动实施农业产业化经营跨越发展行动。鼓励龙头企业自主创新，增强核心竞争力。支持龙头企业发展精深加工，参与现代流通。引导龙头企业采取兼并、重组、参股、收购等方式，组建企业集团。建立农业产业化示范基地，推动龙头企业集群发展。加强农业产业化人才培养，建立一支懂政策、善经营、会管理的龙头企业人才队伍。大力推广“龙头企业+合作社+农户”等组织模式，支持农户、合作社以资金、技术、劳动等要素入股龙头企业，形成产权联合等多种形式的紧密型利益关系，增强带动农户的能力。
（五）加强现代农业示范区建设。在全国范围内创建一批高起点、高标准、高水平的国家现代农业示范区，集聚配置科技、资金、人才、管理等要素，提高集约化水平，壮大主导产业，创新体制机制，探索特色鲜明、类型多样的区域现代农业发展模式，发挥示范辐射带动作用，引领区域现代农业协调发展。积极推进海峡两岸农业合作试验区等建设。
七、加强农村生态环境保护
（一）坚决执行最严格的耕地保护制度。认真贯彻落实耕地保护和节约用地政策，完善耕地保护机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。深入开展测土配方施肥，提高化肥农药利用率，大力推广农机深松整地，提升土壤有机质，努力培肥地力，切实提高耕地质量。强化耕地用途管制，加快划定永久基本农田。加强设施农用地管理，防止以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地。严格执行耕地占补平衡制度，加大执法力度，加强补充耕地的质量建设和管理。
（二）加强草原保护。做好草原划定和功能区划工作，突出草原生态优先理念，加强分类指导和协调，加快重点地区草原生态保护建设。坚持草畜平衡，推行禁牧休牧轮牧和基本草原保护制度，全面落实草原生态保护补助奖励政策。强化草原监督管理，落实草原动态监测和资源调查制度，严格草原征占用管理，依法打击各种破坏草原的违法行为。完善退牧还草政策，加快重度退化草原补播改良。加强牧区畜牧业防灾减灾能力建设，加强草原防火基础设施建设，建设人工饲草料基地和棚圈设施，科学利用草原，转变草原畜牧业生产方式。
（三）强化水资源保护和农业生物资源养护。科学保护和合理利用水资源，进一步提高农业用水效率，保障农业用水需求。大力发展节水农业，建设旱作农业示范基地，推广喷灌、微灌等先进节水技术。继续执行休渔、禁渔制度，扩大水生生物资源增殖放流，建设海洋牧场，加强水生生物自然保护区、水产种质资源保护区和水生生态修复示范区建设。加强养殖水域滩涂管理，稳定渔民水域滩涂养殖使用权。加强畜禽遗传资源保护。加大农业野生植物原生境保护区建设力度。建立农业植物遗传资源权属制度，加强植物新品种保护。建立外来入侵生物风险评估和监测体系，严格防范外来有害物种入侵。
（四）加快推进农业节能减排和农村环境治理。大力推进农业清洁生产，按照减量化、再利用、资源化的循环经济理念，大力推广节地、节水、节种、节肥、节药、节能等节约型农业技术和节能型农业装备，积极引导发展循环农业。强化农业生态保护和农业面源污染治理，加快开发以农作物秸秆为主要原料的肥料、饲料、工业原料和生物质燃料，推进畜禽粪便等农业废弃物无害化处理和资源化利用。开展农村易灾地区生态环境综合治理和山洪地质灾害防治。继续实施农村清洁工程，推进农村有机废弃物处理利用和无机废弃物收集转运。
第四章 优化布局，构建发展新格局
“十二五”时期，围绕保护和利用好耕地、草原和江河湖海及滩涂资源，深入实施《全国优势农产品区域布局规划（2008-2015年）》，加快构建“七区二十三带”农业战略格局，进一步调整优化农业产业布局，做大做强主导产业，促进生产要素在空间和产业上优化配置，不断提高农业效益和竞争力。
一、构建农业战略格局
（一）东北平原主产区
本区域处于温带，土壤肥沃，耕地平整连片，水土资源匹配，生态环境较好，适于大规模机械化作业。“十二五”时期，重点建设以优质粳稻为主的水稻产业带，以籽粒与青贮兼用型玉米为主的专用玉米产业带，以高油大豆为主的大豆产业带，以肉牛、奶牛、生猪为主的畜产品产业带。
（二）黄淮海平原主产区
本区域地处暖温带，地势平坦，具有适宜农业生产的温度、雨水、光照等气候条件，是我国传统农区，农业生产精细化程度和农民科学种田水平较高。“十二五”时期，重点建设以优质强筋、中强筋和中筋小麦为主的优质专用小麦产业带，优质棉花产业带，以籽粒与青贮兼用和专用玉米为主的专用玉米产业带，以高蛋白大豆为主的大豆产业带，以肉牛、肉羊、奶牛、生猪、家禽为主的畜产品产业带。
（三）长江流域主产区
本区域大部分地处亚热带季风区，湖泊众多，水资源丰富，气候温暖湿润，四季分明，年积温较高，雨热同季，是我国重要的农产品生产基地。“十二五”时期，重点建设以双季稻为主的优质水稻产业带，以优质弱筋和中筋小麦为主的优质专用小麦产业带，优质棉花产业带，“双低”优质油菜产业带，以生猪、家禽为主的畜产品产业带，以淡水鱼类、河蟹为主的水产品产业带。
（四）汾渭平原主产区
本区域属暖温带半湿润气候，土层深厚，土质肥沃，光热水土条件匹配良好。“十二五”时期，重点建设以优质强筋、中筋小麦为主的优质专用小麦产业带，以籽粒与青贮兼用型玉米为主的专用玉米产业带。
（五）河套灌区主产区
本区域气候干燥，雨量稀少，地形平坦，适宜黄河水自流灌溉。光照充足，积温较高，昼夜温差大，农业生产气候条件独特。“十二五”时期，重点建设以优质强筋、中筋小麦为主的优质专用小麦产业带。
（六）华南主产区
本区域地处高温多雨、四季常绿的热带-南亚热带区域，丘陵广布，是我国砖红壤、赤红壤集中分布区域，农业生产类型多样。“十二五”时期，重点建设以优质高档籼稻为主的优质水稻产业带，甘蔗产业带，以对虾、罗非鱼、鳗鲡为主的水产品产业带。
（七）甘肃新疆主产区
本区域属于我国西北干旱地区，光照时间长，热量充足，以绿洲灌溉农业和草食畜牧业为主。“十二五”时期，重点建设以优质强筋、中筋小麦为主的优质专用小麦产业带，优质棉花产业带。
同时，加快建设其他农业地区和其他优势特色农产品产业带，主要包括：西南和东北的小麦产业带，西南和东南的玉米产业带，南方的高蛋白及菜用大豆产业带，北方的油菜产业带，东北、华北、西北、西南和南方的马铃薯产业带，广西、云南、广东、海南的甘蔗产业带，海南、云南和广东的天然橡胶产业带，海南的热带农产品产业带，沿海的生猪产业带，西北的肉牛、肉羊产业带，京津沪郊区和西北的奶牛产业带，黄渤海的水产品产业带等。
“七区二十三带”农业战略格局
二、优化农业产业布局
（一）种植业
主攻方向：围绕粮食安全保障有力、主要农产品满足供应、农产品质量安全水平不断提高的目标要求，切实加强水稻、小麦、玉米、马铃薯、棉花、油料、甘蔗、蔬菜、苹果、柑橘、天然橡胶等优势区建设。
发展重点：大力推进“两个大规模创建”和“五个加快”。大规模开展粮棉油糖高产创建，逐步实现优势产区、主要品种全覆盖；大规模开展园艺作物标准园创建，努力实现100%生产资料统购统供、种苗统育统供、病虫害统防统治、产品商品化处理、品牌化销售，产品100%符合食品安全国家标准。加快推进专业化统防统治，逐步实现重点地区、主要品种全覆盖；加快推进现代种业发展，力争培育一批具有重大应用前景和自主知识产权的突破性优良品种，建设一批规模化、标准化、集约化、机械化的优势种子生产基地；加快推进耕地质量建设，大规模推进旱涝保收高标准农田建设；加快推进测土配方施肥，努力提高肥料利用率；加快推进科学抗灾减灾，努力形成防灾减灾的长效机制。
专栏3 加快发展种植业优势品种
水稻 重点建设东北、长江流域和东南沿海3个水稻优势区，在扩大双季稻、稳定南方籼稻生产的同时，推进东北“旱改水”、江淮适宜区“籼改粳”，扩大粳稻生产。加强超级稻和杂交粳稻育种等科研攻关和技术推广，提高病虫害专业化防控水平，推广轻简化栽培技术，提升全程机械化水平。
小麦 提升黄淮海、长江中下游、西南、西北和东北5个优势区生产能力，大力发展优质专用品种，加快推广测土配方施肥、少（免）耕栽培、机械化生产等先进实用技术，推行标准化生产和管理。
玉米 加强东北春玉米区和黄淮海夏玉米区的优势地位，积极挖掘西南、华北和西北地区生产潜力，稳定增加专用玉米播种面积，加强农田基础设施建设，改善排灌条件，大力推进全程机械化，着力提高单产水平。
马铃薯 推进东北、华北、西北、西南和南方5个优势区建设，优化脱毒种薯、加工专用薯和鲜食商品薯的产业布局，组装集成推广脱毒专用品种和少（免）耕栽培、覆膜栽培等关键技术，积极推进马铃薯生产全程机械化，提高产量和品质。
油料 以长江流域油菜优势产业带和北方油菜优势区为重点，开发利用南方冬闲耕地，提高油菜机械化生产水平。积极发展冀鲁豫及东北农牧交错区花生生产，巩固提高东北大豆产业，发展西北、东北盐碱地油葵等油料作物生产。
棉花 稳定黄河流域和长江流域棉区，大力发展西北内陆棉区，重点推进新疆棉区建设。大力推广优良品种，加快推广膜下滴灌等节水技术，平整改良土壤，提升棉花采摘机械化水平，改善品质，提高棉田综合生产能力。
甘蔗 重点建设广西、广东、云南和海南甘蔗优势产区，力争面积稳定在2500万亩，优化品种，合理施肥，推进病虫害统防统治，着力提高耕种收机械化水平，提高单产和蔗糖分。
蔬菜 稳定提高大中城市城郊菜园子，着力建设华南、长江上中游冬春蔬菜、黄土高原和云贵高原夏秋蔬菜、黄淮海和环渤海设施蔬菜五大优势区域蔬菜基地，突出加强海南和广西的南菜北运基地建设，推进标准化、设施化生产，保障蔬菜供应总量平衡、季节均衡、区域和品种平衡。
苹果 加快渤海湾、黄土高原两大苹果优势区产业化发展进程，坚持“稳定面积、提高品质、扩大出口、增加效益”的思路，大力推广标准园创建，在苗木繁育、栽培耕作、病虫害防治等环节实施标准化生产管理。加强产后商品化处理能力建设，全面提升我国苹果产业市场竞争力。
柑橘 加快长江上中游等柑橘优势区产业化发展进程，以优化产业结构、品种结构、熟期结构、区域结构为目标，加快现代集约化柑橘生产基地建设步伐。进一步提高柑橘商品化处理能力、保鲜贮藏能力，大力发展柑橘罐头和橙汁加工。
天然橡胶 加强广东、海南、云南天然橡胶优势区建设，优化良种苗木，加快新品种和老旧低产胶园更新，加强非生产期胶园抚管，着力提高单产，开展标准化示范园建设，提升橡胶基地建设水平，完善科技研发和生产服务体系，推进橡胶初加工集中度，推行清洁生产，提高产品质量。
（二）畜牧业
主攻方向：以保障肉蛋奶有效供给、保障饲料和畜产品质量安全、保障环境和生态安全为核心任务，转变畜牧业生产方式，继续实施全国生猪、肉牛、肉羊和奶牛优势区域布局规划，大力加强畜产品优势产业带建设。
发展重点：加快建立健全良种繁育体系，加速畜禽品种改良步伐；加快建立健全标准化养殖体系，积极推进畜禽标准化规模养殖场（小区）建设；加快建立健全饲料安全保障体系，推进高效安全新型饲料研制与产业化开发，发展优质牧草等饲料原料生产；加快建立健全动物疫病防控体系，着力构建科学规范、责任明确、处置高效的动物疫病防控网络；加快建立健全草原生态保护建设体系，推进草畜平衡，加快恢复草原生态，发展现代草原畜牧业；加快建立健全防灾减灾体系，加强草原防火和鼠虫害防治，提高草原畜牧业防灾减灾能力。
专栏4 加快发展畜牧业优势品种
生猪 重点建设东北、中部、西南和沿海地区优势区，全面推进全国生猪遗传改良计划实施，加大地方特色品种资源保护与利用，提高我国优良种猪自我供种能力。大力发展标准化规模养殖，强化废弃物综合利用，提升生猪养殖水平，保障猪肉有效供给，实现生猪养殖可持续发展。
肉牛 加强东北、西北、南方和中原肉牛优势区建设，加快品种改良，开发选育地方良种，适度引进利用国外良种。在饲草料丰富的地方积极发展母牛养殖，鼓励集中专业育肥，大力推进标准化规模养殖，提高生产效率。
肉羊 加强中原、中东部农牧交错带、西北和西南等肉羊优势区建设。加强新品种培育、良种选育和地方品种保护开发，加快肉羊养殖良种化。大力发展舍饲、半舍饲养殖方式，积极推进良种化、规模化、标准化养殖。
奶牛 建设东北内蒙古产区、华北产区、西部产区、南方产区和大城市周边产区等五大奶业产区，加强奶源基地建设。加快实施奶牛遗传改良计划，建立苜蓿等优质饲料基地，提高挤奶机械化水平。净化奶牛群体重大疫病，强化生鲜乳质量监管。积极推进学生饮用奶计划，促进乳制品消费。
蛋禽 巩固中原、东北等主产区生产，推进蛋鸡养殖区域南移。重点发展高产、高效蛋鸡和蛋鸭。加快国内优良品种选育和推广，大力开发利用地方品种资源，提高种禽产业化生产水平；加强种禽疾病净化，保证雏禽质量；积极推进标准化规模养殖，加快禽蛋产品可追溯体系建设，提高生产效率，保障禽蛋市场供给和质量安全。
肉禽 稳定传统肉禽主产区生产，加快推动有潜力的区域发展。加快发展优质黄羽肉鸡和水禽，适度发展白羽肉鸡，提高家禽产品质量。加强地方肉禽品种资源的保护力度，重点加强肉禽新品种选育和良种工程建设，大力发展禽肉产品精深加工技术，达到产业优质、高效、安全生产的目标。
（三）渔业
主攻方向：以确保水产品安全有效供给、渔民持续稳定增收、水域生态安全和渔业资源可持续利用为主要目标，着力转变渔业发展方式，加快发展现代渔业。继续推进出口水产品三个优势区建设，积极发展大宗淡水鱼类和名优水产品种养殖，保障水产品有效供给，全面提升渔业生态安全、水产品质量安全和生产安全的水平。
发展重点：大力发展标准化水产健康养殖，提升水产原良种、疫病防控、技术推广、质量安全建设水平；积极推广工厂化养殖、深水网箱养殖、稻田养殖、盐碱地养殖等现代养殖方式，拓展水产养殖发展空间；加强监测评估，保护和合理开发利用渔业资源，控制捕捞强度，进一步完善和推进近海捕捞渔民转产转业；建立开发国内国外两种资源、两个市场相统筹的现代渔业体系，增强远洋渔业国际竞争力；提高增殖放流规模和质量，加强海洋牧场和水生生物保护区建设，提升水生生物资源养护水平；加强渔政装备和队伍建设，加快渔港建设步伐，提高渔政、渔港、渔船管理现代化水平和安全生产突发事件的应对能力。
专栏5 加快发展渔业优势品种
优势出口水产品 加强黄渤海、东南沿海和长江流域“两带一区”出口水产品优势区建设，推进优势区域内鳗鲡、对虾、贝类、罗非鱼、大黄鱼、河蟹、斑点叉尾鮰和海藻8个优势品种生产的优质化、组织化和产业化，促进水产原良种体系逐步完善和高效运转，基本建成水生动物防疫体系和质量安全保障体系，有效预防和控制重大水生动物疫病，提升产品质量安全水平。
大宗淡水鱼类 加强长江中上游、长江中下游、华南和“三北”四个大宗淡水鱼类优势产区建设，以推进健康养殖池塘改造、水产养殖标准化创建和水生动物防疫工程建设为重点，加强“菜篮子”工程建设，加快亲本更新和原良种推广，提高大宗淡水鱼类养殖综合生产能力。加强养殖水域环境修复，推广健康养殖模式。开发大宗淡水鱼类加工技术和加工产品。
名优水产品种 加强沿海海水鱼类、东中部名优淡水鱼类、“三北”和西南冷水性鱼类、长江中下游和珠三角淡水虾类优势产区建设。积极发展海参、珍珠、龟鳖等特色和土著品种养殖。提高工厂化养殖、深水网箱养殖和高标准冷水鱼养殖等设施渔业规模，加强原良种工程建设，提高自主遗传育种能力和原良种覆盖率。加强苗种扩繁能力建设，保障苗种供应。加强优质全价配合饲料研发，推广配合饲料养殖技术。
（四）农产品加工业
主攻方向：以种植、畜牧、渔业的产业布局为基础，引导农产品加工业向种养业优势区域和城市郊区及县域集中，推进分工合理、优势互补、协调发展的农产品加工业布局，实现农产品加工业与农业生产力布局的良性互动，促进农产品加工与农业协调发展。
发展重点：以提高农产品加工转化能力和扩大农民就业增收为目标，以突破农产品加工技术瓶颈为切入点，着力发展产地加工，促进产业集聚，发展一批产值超过百亿元的产业集群；着力推进精深加工，培育领军企业，促进产业优化升级，培育一批产值过百亿元的大型企业集团；着力强化科技创新，完善农产品加工技术研发体系，提高农产品加工技术创新与应用能力；着力完善企业与农民利益联结机制，充分发挥农产品加工业对现代农业建设和农民就业增收的带动作用，实现同步发展。
专栏6 加快发展各类农产品加工业
粮食加工 在东北平原、黄淮海平原、长江流域等粮食优势区，大力发展粮食产地初加工、精深加工及仓储物流业，打造现代化国家级口粮、工业用粮和饲料用粮加工基地，提高产品附加值。
经济作物加工 在黄河流域、长江流域等经济作物优势区，大力发展棉籽、油料、糖料、柑橘、苹果等经济作物产品加工业。着力突破产后加工处理技术与设备瓶颈，稳步提升深加工水平。
养殖产品加工 在中原、东北、西北、沿海等养殖产品优势区，积极发展肉品、乳品、水产品加工业，推进传统特色养殖品工业化生产，健全产业链，完善质量控制体系和追溯体系，保障养殖产品食用安全。
（五）农垦经济
主攻方向：突出粮、棉、橡胶、糖料、牛奶、良种等优势农产品生产，积极发展特色农业及热作产业；以农产品加工为基础壮大农垦工业，以农业服务、商贸流通、居民服务为重点大力发展第三产业；努力创建不同类型的现代农业示范区，积极推进场县（乡）共建，进一步发挥示范带动作用。
发展重点：巩固和提升粮、棉等农产品大型生产基地和国家天然橡胶基地建设水平，加强现代农业设施装备建设，推动全程机械化；提升畜禽良种基地建设水平，推进奶牛、生猪等标准化规模养殖和生产；扩大农业标准化实施范围，加强现代信息技术在主导产业中的运用，探索并推广先进生产模式，扩大农产品质量追溯建设范围，提高农产品质量安全水平；积极培育一批主业突出、市场竞争力强、具有较大行业影响力的大型企业集团；大力实施“走出去”战略，拓展农垦发展空间。
专栏7 加快发展主要农垦经济区
东北垦区 继续强化水稻、玉米、大豆等优势品种大型商品粮生产基地建设，加快推进农业机械化，积极扩大场县（乡）共建领域和范围，推进奶牛、肉牛和生猪等重点畜禽品种标准化、规模化、专业化养殖，大力发展农产品仓储、加工和物流，打造具有国际竞争力的大型现代农业企业集团。
西北垦区 稳定发展棉花、种业和特色农产品生产，积极发展节水农业、设施农业，夯实生产基地建设基础，大力发展现代畜牧业，提升养殖基地建设水平，着力培育龙头企业和知名品牌，提升农业产业化经营水平，大力加强生态建设和环境保护，促进可持续发展。
中东部垦区 突出发展小麦、水稻、生猪等种业，优化高水平良种生产基地建设，积极培育现代种业企业，大力促进育繁推一体化发展，进一步挖掘特色种植、养殖等产业优势，提升市场竞争能力。
南方垦区 着力推进天然橡胶、糖料、热带水果等热带作物生产，加强标准化、优质化、品牌化建设，提升热作产品产业化水平，进一步壮大蔗糖等加工龙头企业，优化发展糖业循环经济。
城郊型垦区 积极提升牛奶、蔬菜等“菜篮子”产品生产水平，着力提高农产品有效供给和质量安全水平，着力优化产业结构，加强产业链条和品牌建设，大力发展都市型现代农业，壮大整体实力。
第五章 加强建设，提升发展新水平
按照“巩固基础、提升能力、保障发展”的思路，在继续实施现有重点工程的基础上，整合农业建设项目，扩大投资规模，突出加强六个方面的建设。
一、大规模开展高标准农田建设
针对农田基础设施薄弱、水利设施年久老化失修、中低产田比重高等问题，按照统一规划、分工实施、县级整合的原则，制定实施全国高标准农田建设总体规划，推动县级建设规划编制和实施，统筹推进新增千亿斤粮食田间工程、主要农产品生产基地、农业综合开发中低产田改造、土地整理、小型农田水利建设、大中型灌区续建配套与节水改造等工程建设，大规模改造中低产田。“十二五”期间，全国旱涝保收高标准农田保有量占全国耕地总面积比重明显增加。
二、切实加强“菜篮子”产品供应能力建设
针对新时期“菜篮子”产品季节性、结构性、区域性短缺和质量安全事件时有发生的问题，启动实施新一轮“菜篮子”工程建设。重点在“菜篮子”产品主产区建设园艺作物生产小区、畜禽标准化规模养殖场（小区）、水产标准化健康养殖场，扩大建设规模。在优势产区建设和改造一批国家级重点大型批发市场和区域性产地批发市场，建立完善农产品流通追溯体系。到2015年，基本实现“菜篮子”产品均衡供应，质量安全管理水平明显提高，全国农产品大市场、大流通新格局基本形成。
专栏8 新一轮“菜篮子”工程
1 园艺产品标准化生产基地
在大中城市郊区和蔬菜、水果等园艺产品优势产区，支持建设一批设施化、集约化“菜篮子”产品生产基地，重点加强集约化育苗、标准化生产、商品化处理等方面的基础设施建设，发展园艺产品标准化生产。
2 畜禽标准化规模养殖场（小区）
支持建设生猪、奶牛、肉牛、肉羊、肉鸡和蛋鸡标准化规模养殖场（小区），重点加强养殖场（小区）的畜禽舍标准化改造，养殖废弃物处理利用设施和水、电、路等配套基础设施建设，以及疫病防控等方面的设施建设，推进畜禽养殖标准化和规模化。
3 水产健康养殖示范场
加快对现有老化规模养殖场标准化改造，大力发展水产健康养殖示范场，支持养殖场水、电、路等基础设施和配套机械设备、环境保护设施、水生动物防疫设施、质量安全检测设施等建设。围绕保障大中城市水产品供应，重点发展城市周边和池塘养殖主产区水产养殖，扩大设施养殖面积。发展增殖渔业，搞好水生生物增殖放流，支持发展远洋渔业。
4 “菜篮子”产品产地批发市场
支持在优势产区建设和改造一批国家级重点大型批发市场，重点开展信息服务、电子交易、储藏物流、质量安全检测、环境卫生处理等设施；支持“菜篮子”产品规模化生产基地建设一批区域性产地批发市场，改善信息服务、质量检测、采后处理等条件，鼓励配套建设冷藏保鲜和流通加工设施，实现采后快速预冷、商品化加工处理和上市旺季入库冷藏保鲜。
三、大力推进现代农业公共服务能力建设
针对农业公共服务设施条件薄弱，与发展现代农业要求不相适应的突出问题，依据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》做出的有关加强农业公共服务能力建设的部署，重点加强农业科技创新和推广服务、动植物疫病防控、农产品质量监管、农业机械化推进、农业生产经营信息、农业资源环境保护、农村经营管理等公共服务体系建设，创新管理体制，改善服务条件，提高人员素质，提升服务能力。到2015年，实现农业公共服务能力稳步提升，覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系更加完善，基本满足广大农民对农业公共服务的需求。
专栏9 “十二五”现代农业公共服务能力建设工程
1 乡镇农业公共服务能力建设工程
在健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控和农产量质量安全监管等公共服务机构基础上，按照整合资源、注重实效、填平补齐、因地制宜、标准适当原则，改善农业技术推广、病虫害防控、农产品检验检测、农民培训等设施设备条件。
2 动植物保护工程
健全六级动物疫病防控体系，加快动物疫病区域化建设、动物卫生监督执法、动物标识及疫病可追溯体系建设，加强兽药质量安全监管体系建设，强化动物防疫技术支撑体系建设。加强四级农作物有害生物监测预警和防控、重大植物疫情控制和阻截、农药风险评估和监管、植保科技支撑和物化支持等植物保护基础建设。
3 现代种业工程
改善农作物育种设施装备条件，支持良种生产优势地区建设农作物良种繁育基地，加大西北、西南、海南农作物育制种基地建设力度，完善农作物品种试验和种子检测设施条件；支持与畜禽品种选育相关核心育种场、原良种场、种公畜站、新品种培育场建设，重点建设国家级畜禽品种资源场和种畜性能测定中心；建设水产遗传育种中心和原良种场；建设重要动植物基因资源库及转基因技术转化平台。
4 农产品质量安全检验检测能力建设工程
完善各级质检机构检验监测仪器设备，建设部级水产品质量安全研究中心，补充建设一批部级专业质检中心，全方位建设地（市）级综合质检中心和县（场）级综合质检站；构建全国农产品质量安全监测信息预警平台。
5 渔政渔港建设工程
改扩建或新建一批沿海中心渔港、一级渔港、二级渔港、避风锚地和内陆重点渔港，建立健全海区级和省级渔政基地，购置一批渔政
