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青海省西宁市人民政府


西宁市水土保持管理办法

西宁市人民政府令第44号


《西宁市水土保持管理办法》已经市政府 第２５次常务会议审议通过，现予发布实施。
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市 长 王小青

二○○一年八月二十七日



西宁市水土保持管理办法

第一条　为预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，改善生态环境，根据《中华人民共和国水土保持法》和《青海省实际＜中华人民共和国水土保持法＞办法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内的公民、法人和其他组织应遵守国家水土保持法律、法规和本办法，都有保护水土资源，防治水土流失的义务。
第三条 水土保持工作实行预防为主、全面规划、综合治理、因地制宜、加强管理、注重效益的方针。坚持谁开发谁保护、谁造成水土流失谁治理、谁利用谁补偿的原则。
第四条 市、县（区）人民政府水行政主管部门依照本办法的规定负责本行政区域内的水土保持工作。市、县（区）人民政府设立的水土保持机构或人民政府指定的机构可以行使水行政主管部门对水土保持工作的职权。
乡、镇人民政府负责本辖区的水土保持工作。
第五条 农业、林业、畜牧、土地、交通、建设、环保、地矿等部门应与水行政主管部门共同作好水土保持工作。
第六条 水土保持生态建设规划确定的任务应纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金并组织实施。
　　水土流失严重的县（区）、乡（镇）人民政府应建立水土流失预防、治理目标责任制，作好防治工作。
第七条 各级人民政府鼓励和支持企事业单位、农业集体经济组织、农户、个体私营业主，采取承包、租赁、股份合作、转让、拍卖土地使用权等形式，治理、开发荒山、荒坡、荒沟、荒滩，并在资金、能源、粮食、税收等方面给予扶持。通过承包、租赁、股份合作、转让、拍卖土地使用权等形式，治理开发的荒山、荒坡、荒沟、荒滩，其使用权和受益权法律保护，允许继承、转让。
在签订的治理开发合同、协议中应当列入防治水土流失的内容。
第八条 经过治理验收合格的小流域，由县级以上人民政府建立档案，设立标志；乡、镇人民政府和村民委员会应当加强水土保持成果的管护，落实责任制。
任何单位和个人不得破坏、侵占已建成的水土保持设施，天然植被和其它治理成果。在生产建设施工中确需占用、拆除或损坏水土保持设施和地貌、植被造成水土流失的，应报当地水行政主管部门审批，并按其实际价值予以补偿。
第九条 本办法实施前已在禁垦区开垦种植农作物的，由所在县（区）、乡（镇）人民政府制定退耕计划，限期植树种草、恢复植被。
第十条 严禁任何单位和个人在下列地域开荒、挖砂、采石、取土。
（一） 25度以上陡坡地；
（二） 河流两岸行洪区、堤坝坡面；
（三） 沟壑边坡、沟头上部水流集中地带；
（四） 林地、灌区、干渠坡面、排水渠、闸涵附近；
（五） 山崩、滑坡、塌方危险地段及易产生泥石流地区；
（六） 铁路、公路的路基边坡及道路绿化地带；
（七） 其他易造成严重水土流失危害地区。
第十一条　在本市范围内修建铁路、公路、水工程、进行城市建设，开办矿山、能源、建材等大中型企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有县级以上水行政主管部门审批的水土保持方案。乡镇集体组织或个体采矿、建厂，必须向市、县水行政主管部门办理有关手续后，方可办理其它批准手续。
第十二条　在生产建设、资源开发和其它活动中排弃的固体废物、建筑垃圾、城市生活垃圾，必须按水土保持方案确定的地点堆放。禁止将固体废弃物倒入河流、水库、涝池、沟渠、公路两旁。
工程竣工后，取土场、开挖面和废弃砂土存放地的裸露地面，必须采取整治措施、恢复表土或植被。
第十三条　生产建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设工程竣工验收时，应同时验收水土保持设施，由水行政主管部门参加并签署意见。
本办法施行前已经开工建设或已建成使用的工程造成水土流失的，建设单位应在本办法颁布之日起3个月内依照本办法负责编报水土保持方案，补办审批手续。
第十四条　水土保持方案分“水土保持方案报告书”和“水土保持方案报告表”。
在本市修建铁路、公路、水工程、进行城市建设，开办矿山、能源、建材等大中型企业，必须编报“水土保持方案报告书”。
在本市开办乡镇集体企业、私营企业、开垦荒坡地、申请采矿以及从事其它生产建设的单位和个人造成水土流失的，必须填报“水土保持方案报告表”。
第十五条　水土保持方案的编报工作由建设生产单位和个人负责。
第十六条　水土保持方案的编制应按照国家颁布的有关规范进行。
第十七条　编制水土保持方案所需费用应列入项目前期费用和生产成本中。
第十八条　水土保持方案实行分级审批制度。县水行政主管部门审批的方案应报市水行政主管部门备案。
第十九条　市、县水行政主管部门应在接到“水土保持方案报告书”或“水土保持方案报告表”之日起，分别在30日或15日内办理审批手续。
对特殊性质或大型生产建设项目，水土保持方案的审批时限可适当延长，延长时间最长不得超过90日。
第二十条　经审批的建设和生产项目，其性质、规模、建设地点等发生变化时，建设生产单位和个人应及时修改水土保持方案，并按照本办法规定的程序报原批准单位审批。
　第二十一条　严禁对铁路、公路两侧防护林进行采伐，严格控制对各种水土保持林、水源涵养林、农田防护林进行采伐，对必须采伐和更新的林木，其制定的采伐、造林、迹地更新方案，报林业行政主管部门审查，市政府审批。水行政主管部门和林业行政主管应当监督实施。
第二十二条　一切单位和个人对建设和生产过程中造成的水土流失必须负责治理，所需费用从基本建设投资和生产费用中列支。因技术等原因无力自行治理的，可缴纳水土流失防治费，由水行政主管部门组织治理。
第二十三条　占用、拆除、破坏水土保持设施以及地貌、植被的补偿和水土流失防治费，按《青海省水土流失防治费、补偿费征收和使用管理办法》等有关规定执行。
第二十四条　市、县人民政府水行政主管部门应建立水土保持监测网络，对水土流失动态进行监测预报，并予以公告。
第二十五条　市、县（区）水行政主管部门或水土保持机构对有下列行为之一的，责令当事人停止违法行为，并采取补救措施，赔偿损失，并分别情况处以罚款。
（一） 在25度以上陡坡地和土层瘠薄、植被稀疏易沙化地区开荒的，每平方米处以1-2元的罚款；
（二） 采伐成片林木、开垦荒地、采金、破坏草地等造成水土流失的，每平方米处以2-5元的罚款；
（三） 在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区取土、挖砂、采石的，处以500-5000元罚款。
第二十六条　企事业单位和个人在生产建设过程中，违反本办法，造成水土流失，不进行治理的，根据所造成的危害后果，由市、县（区）水行政主管部门或水土保持机构责令限期治理，并处以1000元以上10000元以下的罚款。
第二十七条　对在建设和生产过程中，造成水土流失的单位和个人，无理阻挠水行政主管部门和水土保持机构监督检查的，处以500元以上1000元以下的罚款。对构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条　水行政主管部门或水土保持机构工作人员，玩忽职守、滥用职权、寻私舞弊，不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。
第二十九条　当事人对行政处罚不服的，可依法申请复议或提起行政诉讼。
复议或诉讼期间，行政处罚决定不停止执行。
第三十条　本办法应用中的具体问题，由西宁市水行政主管部门负责解释。
第三十一条　本办法自公布之日起施行。




诱惑侦查及其规制

洪碧华


[摘要]：近年来，侦查机关经常使用诱惑侦查手段破案。但此举缺乏法律依据，基本上处于无法可依状态，又容易侵犯人权，法学界褒贬不一，主要有肯定和反对两种观点。本文持肯定的观点，探讨诱惑侦查的合法性、存废及法律规制问题。
[关键词]：侦查手段、诱惑侦查、法律规制
随着社会犯罪率不断上升，为了加大打击力度，侦查机关频频使用诱惑侦查手段。一般做法是，侦查人员根据已经掌握的线索接触嫌疑人，伪装要买毒品、宿娼或行贿，在对方同意并开始交易时将嫌疑人抓获。这种特殊的侦查手段，已被世界各国警察所采用，许多国家的立法也有规定。我国司法实践中也大量应用，据广西桂林某区检察院统计，该院2001年至2002年6月受理的毒品、假币犯罪案件中，有80.85％的案件运用了诱惑侦查手段，大大提高了案件的侦破率和取证的准确度，效果十分显著，但缺乏法律依据。理论界曾经展开过热烈的讨论，大致形成的共识是，可以允许合理使用“诱惑侦查”，但应当禁止诱人犯罪。就是说警方原则上不能设置陷阱，陷害忠良。
一、诱惑侦查及其合法性问题
所谓诱惑侦查，是指侦查人员或其协助者为侦破某些极具隐蔽性的案件，根据犯罪嫌疑人的意向提供其实施的条件和机会，或有意创造某种诱发犯罪的情境，待其实施犯罪或自我暴露时，当场将其拘捕的一种特殊侦查手段。类似古代成语故事“欲擒故纵”。
诱惑侦查有三个特征：一是诱使者必须是侦查机关或其代理人，这是诱惑侦查与教唆犯罪的根本区别。二是诱惑侦查是通过采取种种诱惑性手段，如提供实施犯罪的种种客观便利条件等，引诱侦查对象进行犯罪。采取诱惑性手段，是诱惑侦查与其它侦查手段区别的特征。三是被诱惑者的整个犯罪过程处于侦查机关的严密监控之下，犯罪行为实施时或结果发生后，就是被诱惑者被捕之时，所有的调查取证工作也几乎同时结束，而且往往是在犯罪现场或者人赃并获。这是诱惑侦查的最大优点。
关于诱惑侦查合法与否，法学界观点不一。肯定论认为：第一，诱惑侦查作为一种低成本、高效率的侦查手段，在我国当前司法资源匮乏、侦查技术落后的背景下，对于打击犯罪具有重要的意义。第二，诱惑侦查可以有效打击刑事犯罪，一些严重的犯罪，如卖淫、贩卖毒品、贿赂、赌博等，运用常规手段难以破获，因为警方难以获取有效的指控证据。因此，诱惑侦查成为侦破案件的唯一选择。第三，诱惑侦查虽然未出自法律的明文规定或明示支持，却是法律所默许的。《刑诉法》第八十九条对侦查行为的几种主要方式作出规定，而对侦查机关采取什么侦查手段，没有加以限制。从全球情况看，上世纪60年代来，刑事犯罪发生了巨大变化，贩毒、贿赂、伪造货币、洗钱等“无被害人之犯罪”日趋隐蔽化、复杂化，往往实施犯罪时大都有周密的计划及很强的反侦查能力，对社会公众的压力比一般犯罪要大得多。面对这种情形，使用一般侦查技术手段往往不能破获犯罪案件，侦查线索的发现和犯罪人的拘捕都极为困难，最终使这些犯罪人得以逃脱法网。对付智能化、隐蔽化、组织化犯罪而采用特殊手段是客观现实的要求。
否定论则认为：第一，使用诱惑侦查潜藏着公共政策和价值导向的风险。司法机关为了打击犯罪，必须采取必要的侦查手段，但如果它突破了打击犯罪之底线，不是抑制犯罪而是制造犯罪，显然与其初衷背道而驰；更重要是，由此造成的对公民基本权利的侵犯，造成消极的社会影响。第二，诱惑侦查具有违法嫌疑，体现在四个方面：①刑事司法的目的是制裁已然犯罪，维护社会稳定。诱惑侦查却是以种种诱惑手段去诱人犯罪，这实际上是在制造犯罪，扩大犯罪。②我国刑诉法的任务是保障无罪的人不受刑事追究，保护公民的人身权利，财产权利，民主权利和其它权利，诱惑侦查却有可能使一个无辜公民遭受刑事惩罚。③诱人犯罪的侦查人员因其公权行为而得以免责，就算违法行政，给相对人造成损失，也由国家赔偿，这违背了罪责自负原则，给滥用职权、感情用事、公报私仇等留下余地。④刑事诉讼程序的启动应以犯罪事实的发生为前提，即先有犯罪事实，后有立案侦查，诱惑侦查即是先有侦查行为，后有犯罪事实，违反了刑诉法规定的追究犯罪的程序和步骤。第三，诱惑侦查在实践中被大量应用，其中不乏陷人于罪之举，而且，不能排除诱惑侦查在使用中有利益驱动的原因，如设圈套抓赌抓嫖抓娼等，大都意在罚款，这违背了立法宗旨和执法本意，罚款的目的在于教育群众遵纪守法，而不是为了单位创收或个人福利。
二、 诱惑侦查的存与废
综上所述，诱惑侦查论争的实质是：如何在侦查犯罪的必要性与维持个人的法律安全之间寻求平衡?一对是打击犯罪与保护人权；二对是维护个人利益与维护社会利益。如果从打击犯罪和维护社会利益的价值定位出发，那么，使用诱惑侦查手段就是正当的；如果从保护人权，特别是保护犯罪嫌疑人个人权益出发，那么，禁止使用诱惑侦查手段就具有了正当性。然而，我们应当看到，侦查手段必须具备有效性。强制性侦查手段如搜查等都不同程度地存在侵犯人权的威胁，而这恰恰是它们赖以发挥威力之基础。
对诱惑侦查的存与废，应当立足于司法资源、社会治安形势、公民权利意识等国情背景作综合考虑，不能仅仅着眼于理想主义的公民权利自由保障。社会契约说认为，自由和安全之间存在着冲突和矛盾，个人不可能享受完全的自由和安全。从权利角度看，维护安全所需的公权和保障自由所需的私权犹如天平上的两端，而影响其平衡的则是社会治安形势，高犯罪率的社会必然要求公民将更多的自由让渡与国家，这就意味着公权的扩张，但从根本上说是为了更好地保障公民权益和自由。1970年美国反黑法和意大利采取“双轨制”对付黑手党就是例证。越来越严重的黑社会犯罪，迫使政府改变刑事政策，甚至违背法治原则采取特殊措施。因此，诱惑侦查作为公权执法与公民犯罪斗争的结果，应当受到批判地肯定和尊重。
即使在法治发达国家，诱惑侦查也经常运用，因为它确实行之有效。美国警察常常使用秘密手段破案，包括化装侦查、诱惑侦查。例如，在1980年初，美国联邦调查局进行一项代号“阿伯斯卡姆”行为。某特工化装成阿拉伯石油大亨向国会议员行贿，结果使数名议员犯了受贿罪。意大利警方曾派“线人”去见米兰养老院院长基耶萨，因承包工程，当面送给该院长一笔钱（钞票的号码事先已经作了登记）。后者将贿金放进办公桌抽屉后，警方一拥而入，人赃俱获。基氏被捕后，交代了其所在的执政党中高级官员从政府工程中大肆受贿的部分情况，意大利反贪风暴由此拉开序幕，一大批高官落马。
诱惑侦查是一柄双刃剑，既有其合理性，又存有弊端，如何使诱惑侦查在一定限度内依法进行，关键在于对这种手段进行必要的限制，以阻却其实施中的违法性，消除其弊端。如德国法律规定适用“诱惑侦查”必须满足：①必须有“足够的事实根据”表明存在重大犯罪行为。②只限于毒品、武器交易、伪造货币或有价证券、有关国家安全方面的犯罪，或者是职业性的、持续性的犯罪，或者有组织实施的重大犯罪。③只限于采用其他方式侦查将十分困难的情形。日本也规定，只有在被侵害法益很大，侦查比较困难的无被害人犯罪中，才可以适用“诱惑侦查”。
三、诱惑侦查的法律规制
关于诱惑侦查，我国立法基本上处于空白状态，无法可依，急需修改《刑诉法》第八十九条，从法律上作出明确具体的规定，包括对诱惑侦查的概念、使用目的、范围、适用条件、程序等做出相应的规制。
（一）诱惑侦查的界定和使用目的的规制
诱惑侦查的概念可以这样界定：诱惑侦查，是指侦查机关为了侦破罪案，以种种诱惑性手段，引诱侦查对象进行犯罪，待犯罪行为实施时或结果发生后，拘捕被诱惑者的特殊侦查手段。同时，对诱惑侦查的使用目的进行规范：诱惑侦查用于证实不确定犯罪嫌疑人所犯罪行，确定并缉拿犯罪嫌疑人。
（二）诱惑侦查的适用条件和范围的规制
刑事诉讼的过程，采取诱惑侦查手段所获得证据与证据的证明力存在着直接关系，因此，人民检察院在审查时，对诱惑侦查的范围和使用条件应严格监督，防止其被滥用。具体措施如下：
１、诱惑侦查的实施应当具备合理依据，即有线索或证据表明某人或某地区有实施或发生罪案的嫌疑，但是尚无充分证据足以证明，而侦察人员的行为正是为了防止正在进行特定的犯罪行为。
２、诱惑侦查只能用于无被害人之犯罪和组织化犯罪( 关于无被害人之犯罪和组织化犯罪的内涵和外延，可以司法解释形式作补充阐述)。
３、诱惑侦查只能适用于有刑事行为能力和刑事责任努力的正常人，未成年人，精神病人包括间歇性精神病人除外。
４、诱惑侦查的实施，必须是在其它侦查手段都已使用而无法奏效情况下的最后选择，并且应尽量避免一切足以造成危险、侮辱人格或者有伤风化的行为。
（三）诱惑侦察的程序控制
由于在适用诱惑侦查的范围和条件的判断可能因人而异，为防止诱惑侦查的滥用，应设立严格统一的诱惑侦查适用程序。
1、法律应对适用诱惑侦查的案件设立一个审批程序，当侦查人员认为需要对侦查对象使用诱惑侦查时，应由承办人员写出书面请示报告，详细陈述采取诱惑侦查的根据、理由，由主管领导、负责人审核批准，最后交由承办人员严格遵照执行。
2、主管领导、负责人在审查诱惑侦查的申请时，除必须具备法律要件外，还应符合以下规定：①嫌疑人必须明知其将实施违法行为的违法性；②嫌疑人所实施违法事件的性质本身，不具有任何为实施诱惑侦查行为而为的不当情节。
3、实施诱惑侦查时，由检察机关事前备案和对整个侦查活动进行监督，检察机关如果认为诱惑侦查违反程序，或者可能诱发无辜者犯罪，可以建议侦查关终止诱惑侦查。
当然，只要立法机关做出明确具体的规定，赋予侦查人员对严重犯罪拥有诱惑侦查权，那么，诱惑侦查作为一种低成本、高效率的侦查手段，在我国当前司法资源匮乏、侦查技术落后的背景下，对于打击犯罪将具有重要现实的意义。




参 考 文 献

[1] 王新环：《法律，如何面对“警察圈套”》，《检察日报》1999年9月22日
[2] 李永红：《侦查陷井的法律规制》，《人民检察》2001年第1期
[3] 谢光永：《国外侦查陷井探微》，《检察日报》2000年12月13日
[4] 马 跃：《美、日有关诱惑侦查的法理及论争之概观》，《法学》1998年第11期
[5] 王世洲：《警察圈套初探》，《法学与实践》1992年第2期
[6] 马 滔：《诱惑侦查之合法性分析》， 《中国刑事法杂志》2000年第5期
[7] 李 莉：《论刑事证据的证据能力对证明力的影响》，《中外法学》1999年第4期