福建省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于实施《国家行政机关公文处理办法》涉及的几个具体问题的处理意见的通知
福建省人民政府办公厅
福建省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于实施《国家行政机关公文处理办法》涉及的几个具体问题的处理意见的通知
闽政办[2001 ]15号
各市、县(区)人民政府，省政府各部门，各直属机构，各大企业，各高等院校：
经研究，现将《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》(以下简称《意见》)转发给你们，并提出以下要求，请结合实际一并贯彻执行。
一、国务院发布的新的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)已于２００１年 １月１ 日起正式实施。《办法》将调整和规范今后一个时期的国家行政机关公文处理工作。学习、 领会、掌握好《办法》的基本原则和有关规定，正确严格地贯彻施行，是各级行政机关做好 公文处理工作的基本保证。《意见》对《办法》涉及的具体问题作出了解释并提出了明确的 处理意见，为我们在公文处理工作中正确地理解、贯彻实施新《办法》，提供了有益的指导 ，增强 了《办法》的操作性和规范性。全省各级行政机关应认真学习、研究，确保《办法》的贯彻实施。
二、关于公文用纸采用国际标准A４型问题，省人民政府办公厅于２００１年１月１日起印 制所有公 文全部采用A４型。其他各级行政机关已做好准备的，公文用纸亦可与省人民政府办公厅同步采用；尚未做好准备的，各设区的市人民政府和省人民政府各部门、各直属机构等单位，可 延迟至２００２年１月１日起采用，其他的各级行政机关可放宽至２００３年１月１日起实施。从２００３年１月１日起，全省行政机关公文用纸必须全部采用国际标准A４型。
福建省人民政府办公厅
二○○一年一月二十一日
国务院办公厅关于实施《国家行政机关公文处理办法》涉及的几个具体问题的处理意见
国办函〔２００１〕１号
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
为确保国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》(国发〔２００ ０〕２３号)的贯彻施行,现就所涉及的几个具体问题提出如下处理意见:
１.关于“意见”文种的使用。 “意见”可以用于上行文、下行文和平行文。作为上行文,应按请示性公文的程序和要求办理。所提意见如涉 及其他部门职权范围内的事项,主办部门应当主动与有关部门协商,取得一致意见后方可行文;如有分歧,主办部门的主要负责人应当出面协调,仍不能取得一致时,主办部门可以列明各方理据,提出建设性意见, 并与有关部门会签后报请上级机关决定。上级机关应当对下级机关报 送的“意见”作出处理或给予答复。作为下行文,文中对贯彻执行有明 确要求的,下级机关应遵照执行;无明确要求的,下级机关可参照执行。作为平行文,提出的意见供对方参考。
２.关于“函”的效力。“函”作为主要文种之一，与其他主要文种同样具有由制发机关权限决定的法定效力。
３.关于“命令”、“决定”和“通报”三个文种用于奖励时如何区分的问题。各级行政机关应当依据法律的规定和职权,根据奖励的性质、种类、级别、公示范围等具体情况,选择使用相应的文种。
４.关于部门及其内设机构行文问题。政府各部门(包括议事协调机构)除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外,一般不得 向下一级政府正式行文;如需行文,应报请本级政府批转或由本级政府 办公厅(室)转发。因特殊情况确需向下一级政府正式行文的,应当报经 本级政府批准,并在文中注明经政府同意。
部门内设机构除办公厅(室)外,不得对外正式行文的含义是:部门内设机构不得向本部门机关以外的其他机关(包括本系统)制发政策性 和规范性文件,不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项;与 相应的其他机关进行工作联系确需行文时,只能以函的形式行文。
“函的形式”是指公文格式中区别于“文件格式”的“信函格式 ”。以“函的形式”行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种。
５.关于联合行文时发文机关的排列顺序和发文字号。
行政机关联合行文,主办机关排列在前。行政机关与同级或相应的 党的机关、军队机关、人民团体联合行文,按照党、政、军、群的顺序 排列。
行政机关之间联合行文,标注主办机关的发文字号;与其他机关联合行文原则上应使用排列在前机关的发文字号,也可以协商确定,但只 能标注一个机关的发文字号。
６.关于联合行文的会签。联合行文一般由主办机关首先签署意见,协办单位依次会签。一般不使用复印件会签。
７.关于联合行文的用印。行政机关联合向上行文,为简化手续和提高效率,由主办单位加盖印章即可。
８.关于保密期限的标注问题。涉及国家秘密的公文如有具体保密期限应当明确标注,否则按照《国家秘密保密期限的规定》(国家保密 局１９９０年第２号令)第九条执行,即“凡未标明或者未通知保密期限的国家秘密事项,其保密期限按照绝密级事项三十年、机密级事项二十年、秘密级事项十年认定。”
９.关于“附注”的位置。 “附注”的位置在成文日期和印章之下,版记之上。
１０.关于“主要负责人”的含义。“主要负责人”指各级行政机关的正职或主持工作的负责人。
１１.关于公文用纸采用国际标准A４型问题。 各省(区、市)人民政府 和国务院各部门已做好准备的,公文用纸可于２００１年１月１日起采用国际标准A４型;尚未做好准备的,要积极创造条件尽快采用国际标准A４型。 省级以下人民政府及其所属机关和国务院各部门所属单位何时采用国际标准A４型,由各省(区、市)人民政府和国务院各部门自行确定。
中华人民共和国国务院办公厅
二○○一年一月一日
居住权的价值取向--社会公平与个体正义
摘要：当下中国的市场化进程中，居住权遭遇到了极大的挑战！居住权的社会公平价值取向是居住权作为人权的一般的意义上所应具有的价值取向，是社会整体的“善”和“美”。 个体正义的意义在于满足社会个体的正义需求，使之作为“人”的尊严得以保证。基于居住权是人的基本人权之一，因此社会应该为社会个体提供居住权的保障机会，并且保证这种机会是大致平等的。由于居住权极具理论性和现实性，因此，本文试图就法的价值的层面来分析居住权的价值取向问题，并从社会公平与个体正义的角度来具体阐释当下我国公民居住权的境遇，最后，就居住权的保障问题提出一些可行性的立法和司法建议！
关键词：居住权 社会公平 个体正义
2007年5月19日，建设部部长汪光焘在参加“城市发展国际论坛”时表示，要更加注重健全市场体系，完善住房价格形成机制，保持合理的住房价格水平，新旧兼顾逐步实现“人人享有住房的”的目标。住房是一种基本权利，住房发展要从过去追求经济增长和平均住房面积增加，转向注重社会公平和解决民生问题，让更多的中低收入家庭共享改革与发展的成果。[1] 然而，汪部长这一掷地有声的讲话非但没有受到掌声，反而招致诟病！由此，掀起了学界对“居住权”问题的再认识。
一、界定：居住权的概念
居住权，顾名思义，就是公民享有的居住权利。然而，居住权在法律上的意义是什么或者说居住权的法律涵义是什么？对此，在探讨居住权的价值取向之前需要厘清。
（一）、历史由来
居住权最早诞生于罗马法之中，作为与地役权相对应的一种人役权而出现，指非所有人对他人所有的房屋进行居住的权利。罗马法中的役权包括地役权和人役权两种，而人役权隶属于役权这个上位概念。最初，居住权是为了保障没有继承权的家庭成员，尤其是对继承权被剥夺的寡妇或者未婚女儿以遗赠用益物权的方式使之取得一种供养。[2]
因此，居住权在民法上最初是作为用益物权的一种而设立，是基于保障社会弱势群体的基本权利而设立的人役权。
（二）、概念界定
本文所说的居住权较之罗马法意义上的“居住权”而言，是一种宽泛意义上的居住权。其不仅涵盖了罗马法意义上的居住权涵义，而且，将其役权的属性扩大到所有权的范畴。因此，本文所讲的“居住权”是指基于人之为人的权利而享有的满足最低层次生活需要的居住和收益的权利，是公民的基本人权之一。
（三）、当前境遇
当下，我国正处于由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过渡期。在这个急剧变革的时代，公民的居住权的遭到了来自于商品房市场的高端扩张和社会保障制度不健全所带来的双重挑战。商品房的价格持续飙升，已经严重超出了中低收入家庭和公民的承受能力，形成了“全面购房”的狂潮！究其根源，焦点就在于政府宏观调控的失当以及房地产商的恶意炒作。居住权是公民的基本人权之一，但公民当前的居住权在“强力”的夹缝中显得柔弱不堪！因此，当汪部长提出“人人享有住房”、“住房是一种基本权利”的时候，招致了舆论界和广大公民的“无言以对”之回应就不足为奇了！
二、争议：居住权的价值取向
从法的价值的层面来讲，居住权具有社会公平价值和个体正义价值的双重取向。居住权的社会公平价值取向和个体正义价值取向统一于居住权作为“人权”的价值之中，然而，二者也并非总是“和谐”的。社会公平与个体正义，两者本身所追求的价值目标是有差异的。社会公平以追求社会整体的“善”作为价值取向，同时，也追求“整体主义”的“美”；个体正义追求的是社会个体作为“人”所应该具有的“最大化的”的正当利益，是个人本位意义上的正义，是正义之于社会个体的体现。基于社会整体利益与个人利益的经常性冲突，这两种价值取向在具体的情境之下就会发生碰撞！
（一）、居住权的社会公平价值取向
前述所言，居住权的社会公平价值取向是居住权作为人权的一般意义上所应具有的价值取向，是社会整体的“善”和“美”。
1、社会公平界说
社会公平是人类共同关注的重要价值准则和价值目标。社会公平可以理解为社会公正的同义语，也可以理解为社会正义的同义语。鉴于本文在此讨论个体正义的需要，故而，使用“社会公平”的概念，而不使用“社会正义”。
社会公平侧重于处于相对关系人之外的裁判主体或裁判规则的合理性与公允性。
社会公平是法所追求的“公平”价值的一个层面，公平作为法的价值之一，具有“整体主义”[1]的价值立场。与公平价值相对应的是“平等”的价值取向，“平等”一般是指个体之间的关系状态。公平是与平等是有联系的，在许多的场合，二者可以相互代替，但公平与平等也是有差异的一对概念。“一般说来，平等特别注重的是特定当时人之间的利益关系，而公平更注重的是不特定当时人的共同评价。公平中的‘公’也就突出了评价主体的不特定性和更大的广泛性。”[2]
社会公平是任何一个社会所追求的价值取向，只不过在不同的社会形态中，其“公平”的内涵各有不同。在原始社会中，由于生产力水平极其低下，社会关系非常的简单，因此，社会公平的意义在于满足最低限度的生存需要。这里的“公平”的含义是指社会对老幼的保护，以满足繁衍后代和进行社会经验传授的需要，表现在在食物的分配上对老幼的优先照顾和满足。封建社会中所追求的“社会公平”是指作为封建主的剥削阶级在权利和利益的分配上进行的整体配置，目的是满足封建主阶级的统治需求。这里的“公平”的含义是指生产资料的占有者之间的具有血缘性质的继承，因此，其表现在宗族继嗣的血统继承。在自由资本主义社会，其所追求的“社会公平”是指机会均等、优胜劣汰，亦即“分配正义”意义上的社会公平！进入垄断资本主义以后，其“社会公平”是指对社会上的弱势群体提供基本生活的保障，表现为福利国家的兴起，亦即“矫正正义”意义上的社会公平。
从法哲学的层面来讲，社会公平的“伦理善”价值表现在社会所追求的“最大多数人的最大幸福”。这样一种社会公平模式的构想固然美好，但问题在于（正如许多法学家所质疑的那样）如何使“幸福”得以普遍化？[1]
因此，就社会正义的价值取向这一问题，或许可以从John Rawls 提出并被考夫曼教授称之为“反面的功利论”的正义理论得到一些有益的启示。“反面功利论”的主要论点在于：（1）幸福无法普遍化，除非其意义系内容空洞。（2）正面的功利论的利益只对尽可能的多数人的幸福，而不在乎少数人的不幸。保护少数人在功利论上并无理论基础，当对多数人的幸福有必要时，就可以牺牲少数人的幸福。
社会公平的价值取向应该追求“最大多数人的最大幸福”，然而，对此“模糊”的“幸福”如何最大化确实是个棘手的问题。有鉴于此，笔者赞同“反面功利论”。正如考夫曼教授所言：“公益正义必须以此种方式追求，尽可能消除或减轻现存之苦难，不制造可避免的苦难，减少不可避免的苦难，且尽可能不加诸社会个别成员身上。尚可得出下述（宽容的）无上命令：应如此行为，使你行为的后果是可忍受的，且尽可能避免或减少苦难。”[2]
因此，在当前我国“和谐”社会的构建中，在促进社会整体的“幸福”和“善”的同时，更要关注减少由于社会的急剧变革和转型所带来的“不幸”！对于社会秩序而言，此点尤为重要！
2、居住权的社会公平价值取向
居住权作为基本人权之一，在价值取向上应采取“整体主义”的价值立场。在此，传统的功利主义的“最大多数人的最大幸福”应予强调！公民的安居乐业是社会秩序得以实现的重要体现，如果法失去了对公民居住权的保护，那么，我们所力图构建的社会主义“和谐”社会就会复归传统的发展道路，亦即剥削的复归！
当前，我国公民的居住权受到了极大的挑战，不仅表现在有居者由于行政性的“拆迁”而产生的强制性“购房”问题，而且表现在无居者面临日益上涨的房价而不得不“望洋兴叹”的悲惨境地！笔者不禁要问，谁剥夺了公民的居住权或者说谁制造了住房的“恐慌”？居住权所面临的境遇到底是什么？[3]
或许有些人把矛头指向了我国的市场化进程，然而果真是市场化出现问题了吗？当然不是，问题主要在于我国的供求结构上。相比发达国家而言，我国缺乏一个多元的、平衡的正常的供求结构。市场化解决了公民居住权的高端需求和中端需要，但却无力为社会公众尤其是中低收入家庭和公民提供有效的居住满足。因而，出现了这样一种“激情”：该买房的人要买房，不该买房的低收入人群也要挤这个“独木桥”。一方面，强大公权的介入，人为的制造了对居住权的被动呼应；另一方面，同样是借助强大公权，封闭了满足这种需求的多元道路。
有鉴于此，公民的居住权必须采取“整体主义”的价值取向，保障公民的居住权，实现“人人有其居”的“和谐”社会秩序。“整体主义”的路径在于：首先，通过追求“最大多数人的最大幸福”来实现社会公众普遍的“善”。其次，通过减少“可以克服的不幸”来保障人人享有居住的基本人权。
法的社会功能在于保障公民的安居生活，提供社会公共福利，因此，必须用法律的手段来保护公民的居住权得以实现。关于公民居住权的具体保障措施，容下文再述。
（二）、居住权的个体正义价值取向
1、个体正义界说
正义是理性社会永恒追求的真理。个体正义是正义的一种体现，是一种“矫正正义”。就居住权而言，个体正义的意义在于满足社会个体的正义需求，使之作为“人”的尊严得以保证。基于居住权是人的基本权利之一，因此社会应该为社会个体提供保障其居住权的机会，并且保证这种机会是大致平等的。社会正义并非是个体正义的简单相加，但缺乏个体正义的普遍实现，很难说社会正义已经得到了实现。
需要指出的是个体正义不是无差别的正义，将个体正义理解为所有社会个体之间的一律相同的利益分配、一律相同的发展机会以及一律相同的利益损害诉求机制，不仅是理想主义的泛滥，而且（更为重要的一个方面）极易导致集权主义和专制主义的盛行或复辟！因此，是一种历史反动和学术无知的表现！“历史和现实一再昭示我们，公平只是一种相对的公平，它的实现往往是以牺牲一部分人的利益为代价，公平自身内在的蕴含着不公平，有差异的公平才是真正的公平，才是社会主义和谐社会的价值取向”。[1] 罗尔斯宣称：“正义是社会制度的首要价值，认为社会正义原则不是先验的而是人们选择的”。人们在“无知之幕”之后选择的原则主要有两个，即第一原则（平等的自由原则）和第二原则（机会平等和差别保护）。[2]
故此，笔者主张个体正义是一种“有差别”的正义，是一种合乎“理性关怀”的正义。或许有些学者会反驳道：“理性关怀”的标准是什么？“有差别的正义”的标准又是如何来把握的？针对这些问题，笔者试以下述阐述予以回应。
就社会个体而言，理性关怀下的有差别的正义的体现在以下三个方面：
首先、以社会个体的能力和对社会的贡献来分配社会利益，同时，以社会保障制度来保障弱势群体的基本人权。社会个体基于个人先天禀赋和受教育程度的差异会形成不同的发展能力。为激励其社会贡献能力的再生，必须以差异的分配机制来进行利益的分配，同时，人之为人的天赋之权又需要公共利益向社会弱势群体倾斜，以保障其基本的生活和居住权。此为经典正义理论中的“分配正义”和“矫正正义”的体现和应用。
其次、以立法上的正义观为指导，为社会成员提供发展自我能力的机会以及参与社会生活的机会。任何人不得以任何借口对此予以否认和拒绝，尤其是立法者。发展机会的平等表现在经济领域要求等价交换和自由竞争，政治领域的人人平等参与社会政治活动以及社会职位向所有的人开放。在机会发展平等的基础上，基于个体能力的差异和参与社会公共活动的欲望，满足积极个体的发展诉求。
2、居住权的个体正义价值取向
由于社会生活的复杂多样，也由于自然条件的差异，社会个体之间还存在着种种的自然差别，表现在体力、智力的不同，行为能力的不同等等。然而，不能因为存在或此或彼的差异，就抛弃了社会个体正义的取向而一味强调社会“整体主义”和“集体主义”。
就居住权而言，社会应该为社会个体的居住要求提供可靠而稳定的保障（当然，这种保障只是一种建立在平行于社会主义市场经济的竞争机制上的另一种选择）。美国综合法学派的代表人物博登海默就正义的多面性曾经指出：“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常，随时可呈现出不同形状并具有极不相同的面貌”。[1]然而，不管正义呈现出何等的“面目”，其最基本的价值取向仍在于保障作为社会个体的“人”的基本权利，其中就包括居住权。
居住权作为正义的具体体现之一，表明了社会对其组成个体的尊重和关怀！也表明了社会文明的进步和法制的人性化！
回顾当下居住权在我国的境遇，不难发现，我们的社会（确切地讲是政府政策在此问题上与正义价值的背离）已经基本上忽视了公民居住权的个体正义价值，同时，也暴露了我国社会保障制度的弱点。“实际上，中国的‘扶贫’或‘社会保障’的政策背景大多为直觉主义（如具有桑德尔讲的共同体制有传统的‘自我观’和社会同情心）和功利主义（社会安定团结的大局），较少是社会契约论的（权利道义论）”。[2]
