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浅谈中国古代的法律文化传统/蔡鸿铭

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 04:24:35  浏览:9757   来源:法律资料网
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浅谈中国古代的法律文化传统

蔡鸿铭


学了刑法和民法之后,许多人都不免有这样的感慨:中国的刑法体系如此的发达完善,而民法却让人抓不住脉搏,完全不象刑法那样体系完整,这是为什么呢?我们都知道中国是一个发达的成文法国家,中国古代的法典沿革清晰、一脉相承,无论是《吕刑》还是《法经》或《唐律疏议》、《宋刑统》等,都可以说是刑法典。在汗牛充栋的法典中,却找不到一部民法典或具有民事性质的法典。那么中国古代有没有民法典,如果有,它是怎么起作用的;如果没有,那调整民事领域内各种社会关系的规范是什么,其性质如何认定?带着这些问题,我翻阅了几部中国古代法典及近现代中国学者关于这方面的论著。
在中国,虽然拥有从古代就相当发达的文明的漫长历史,却始终没有从自己的传统中生长出私法的体系来。中国所谓的法,一方面就是刑法,另一方面则是官僚机制统治机构的组织法,由行政的执行规则以及针对违反规则行为的罚则所构成的。中国的传统法律文化可以说是公法文化。虽然其中确有关于民事、经济、婚姻、家庭、诉讼等方面的规定,但这些规定都是刑法化的,他们在性质上可归属于刑法之列。公法是指行为涉及国家强制机构,亦即它服务于国家机构本身的存在、扩展以及直接贯彻那些依照章程或者默契所适用的目的。它调整的主要是国家及国家与个人之间的关系,公法领域内法律主体的双方(国家及国家与个人)在地位上是不平等的。私法则是行为与国家的强制机构无涉,而是仅仅可以被国家强制机构视为通过准则调节的行为。它主要是调整公民个人之间的关系,从本质上说,它完全是民事性的,因此法律主体的双方(公民与公民或公民与法人、法人与法人)处于平等的地位。由此,我们可以看出,所谓公法文化本质上是一种刑事性(刑法化或国家化)的法律体系及其意识;私法文化则是一种民事性(民法化或私人化)的法律体系及其意识。

(一)公法文化
中国的法律文化——公法文化——是如何形成的?是什么力量促使它走上与欧洲的法律文化相对极的一面?让我们一起来寻找它的历史渊源吧。中国是一个有着悠久历史和灿烂文化的文明古国。中国文明是在一种特殊的自然条件和历史条件下产生的,又长期按着自己的文化逻辑和历史规律独立地发展着,形成了一种独特的文明模式。自先秦以迄晚清,其间虽有异民族入侵,或异文化进入“中国”的情形,但中国始终是一个以儒家思想为主导价值所构成悠久而持续不断的文明。所有中国历史上的变动,伤害不到民族和国家的大传统。因此,中国历史只有层层团结和步步扩展的一种绵延,很少彻底推翻与重新建立的像近代西方人所谓的革命。在法律方面,中国古代社会创造了源远流长、一脉相承、独具特色的法律文化。
自夏代步入阶级社会以后,中国的法律文化就在以往的氏族、部落的原始习俗文化的基础上开始生长发育。经历夏、商而至西周,中国法律文化传统的基本格局和特点初步奠定。到了春秋战国时代,中国社会进入了一个大变革、大动乱的时期,中国文化开始了一场大裂变、多元化的运动。至两汉时期,中国古代法律传统已经基本形成。而汉武帝推行“罢黜百家,独尊儒术”的文化政策,正式确立了儒家的官方意识形态地位。中国古代法律传统经历魏晋南北朝而至隋唐,遂进入成熟与发达状态。唐代的永徽律代表着中国古代法律的最高成就。唐代以后的宋、元、明、清基本上是在唐代法律制度的基础上发展,有所损益。
我认为,中国古代法律文化传统有以下几个比较稳定而又相互联系的基本特征:
1. 家族主义传统
父系制家族之为社会的基本单位,是古代社会所普遍具有的基本特征。古代的家族为一尊卑贵贱分明的社会单位,其中年长的男性尊亲为一家之长,具有决定和宰制家族内部一切事务的权利。中国家族的结构模式与伦理道德具有超越自身的普遍的文化和社会意义。在古代中国人的头脑中,家与国并不能十分明确地区分开来。相反,他们经常家国并提,从家政推出国政,从治家推之治国。同时,家族的伦理也被转化为政治的伦理。人们从家族伦理中的孝推出政治伦理中的忠,从家庭中的父母的慈爱推出君主的仁政。
从国家政权的归属来看,中国历代王朝都是一家一姓之王朝,王朝的兴衰与皇室家族的命运息息相连。在秦代以前,国家政权完全是按照血缘亲属关系而非行政区划原则建立起的,形成真正意义上的宗法制国家。在这里,血缘关系与政治权力关系,家族结构与国家政权结构形成了一一对应的关系。皇帝及其家族是这样,一般人及其家族也是一样。家族的兴衰必然影响其成员,而家庭成员地位的升降反过来又影响家族。正所谓“一人得道,鸡犬升天”、“一人犯罪,株连九族”。
2. 伦理本位传统
对于人与人之间的社会关系,不同的文化可能有不同的理解。而在中国古代社会的人们看来,人与人之间的社会关系主要是一种伦理关系。随意个人年龄和生活之开展。而渐有其四面八方若近若远数不尽的关系。是关系,皆是伦理;伦理始于家庭,而不止于家庭。
这种伦理本位精神表现于经济生活,即为伦理主导型的经济生活,人们之间的经济关系服从亲情伦理的调整,表现为一种伦理关系。正是由于人们从伦理角度看待财产关系,而不是从个人权利的角度看待财产关系,使得中国古代的法律关于财产权的制度很不发达。无怪乎梁漱溟说:“中国法律早发达到极其精详地步。……但各国法典所致详之物权债权问题,中国几千年却一直是忽略的。盖正为社会组织从伦理情谊出发,人情为重,财物斯轻,此其一。伦理因情而有义,中国法律一切基于义务观念而立,不基于权利观念,此其二。明乎此,则对于物权债权之轻忽从略,自是当然。”
在政治上,中国古代的政治为“伦理的政治”,统治者把宗教、法律、风俗、礼仪都混在一起。所有这些东西都是道德。所有这些东西都是品德。这四者的箴规,就是所谓礼教。中国的统治者就是因为严格遵守这种礼教而获得了成功。“但只有君臣官民彼此间之伦理的义务,而不认识国民与国家制团体关系。因而在中国,就没有公法私法的分别,刑法民法亦不分了。”——梁漱溟。
在法律方面,中国的法律属于伦理型法律。这种伦理刑法律的基本特点是以礼统法,礼法合一,或者说道德的法律化、法律的道德化。
3. 礼治和德治主义传统
在古人看来,从为人、行事到治国方方面面都离不开礼。古代的礼与古代的身份等级秩序是相适应的,其基本精神和价值取向就是定尊卑贵贱之序,维护纲纪伦常之道。礼不但确认、维护社会差异与等级,而且本身也是富于差异性,因人而异。
礼与德,一个为外在规范,一个为内在的义理,互为表里,相辅相成。德治包含三层意思:一是统治者本身要有德行;二是统治者要对臣民进行道德教化:三是统治者要推恩于民,即施行“仁政”。统治者要巩固自己的政权,就得以民为本,制民之产,爱惜民力。
4. 大一统的传统
中国古代的大一统观念经常这样表述:“普天之下,莫非王土。率土之滨,莫非王臣。”从其实际作用来看,大一统观念往往成为尊王攘夷的旗帜,成为皇权至上与权力集中的政治体制和法律制度的观念基础。中国古代并无真正意义上的分权。各种职位之间虽然也存在相互制约和监督的机制,但这种制约和监督的目的是便于君主驾驭文武百官。
5. 规范合一传统
这种传统的主要表现之一是“礼法合一”。这不仅表现在礼与法在基本内容、价值取向和精神上的一致,而且也表现在礼与法在外在形式上无明显的界限。这种规范混沌不分的格局在国家制定法上也表现得非常明显,即所谓民刑不分、诸法合体的格局。由于公私生活不分,各种社会结构和社会关系高度一体化,于是便形成了立法上诸法合体的局面。
古代人所向往的社会秩序是一种以伦理为主导、各种社会规范综合为治而形成的天下“太平”或“大同”的社会局面。这便最终导致一个以道德仁义为首,而至定名分、职守的礼,在至定是非、赏罚的法度,最后归于等级分明、各得其所的大治局面的出现。

(二)法典的刑事化
分析完中国古代的法律文化传统之后,我们再来看一下开篇所提的问题就不难找到答案了。先看看刑法吧。在古代中国人的观念里,刑即法,法即律。中国传统思维里的刑法与我们今天所理解的刑法是有所不同的。现代法学认为,刑法是有关犯罪和处罚的法律规范的总和,它的功能主要在教育(预防犯罪),其次才是惩罚(制裁犯罪);而中国传统思维里的刑法重在惩罚(报复),轻在教育(警戒)。这是因为,法即刑,刑即杀。杀戮的目的不是为了别的,而是为了报复。中国传统法律的性质被刑罚化了。
中国传统法律成为独具特设的刑事性法律,表现为发达的公法文化,这一点并不难理解。从历史传统来看,中国的法律最初主要形成于部族之间的征战,主要表现为刑,也主要是用来对付和制裁野蛮的异族人的。这种独特的历史起源对后人的思维定势有着既定的深刻影响,人们总是习惯地视法为刑,也总是习惯的将刑与野蛮以及和野蛮有关的下等人、未受教育者、不顺礼教者、心术不正者等凡均可统称为品性不良(性恶)的小人联系在一起。但思想家们由于受到时代、身份和知识的限制,对此不可能有科学的分析和认识,只是依据事物的现象和主观印象得出相应的法律观和犯罪观。而这种非科学的理论在很大程度上左右了二千余年中国法律的发展方向。

(三)民法的刑法性
再看看民法吧。众所周知,民法是调整平等的权利主体(公民和公民、公民与法人、法人与法人)之间一定的财产关系以及和财产有关的人身关系的法律规范的总称。它有几个要素:(1)只有公民或法人才能成为权利主体;(2)权利主体双方在法律上是平等的;(3)调整的内容是财产关系以及和财产有关的人身关系;(4)处罚的方法和手段不同于刑法,一般采取停止侵害、返还财产、赔偿损失、支付违约金、赔礼道歉等,不使用徒、流、仗、杀之类的刑事手段。以此来对照检讨传统中国的法律,传统中国没有严格意义上的民法。中国历代封建王朝都有专门调整财产以及和财产有关的人身关系的法律,如果它们不是民法又是什么呢?从内容上看,他们都是民事性的,但从性质上说,它们又都不是民法。
我国早在西周时期就已有了民事活动方面的法律规定,当时的契约主要是借贷和买卖。违反契约规定,不按时交付利息者,要受到刑罚的制裁,即所谓:“凡民同货财者,令以国法行之,犯令者,刑罚之。”此外,因买卖或租赁而发生的契约纠纷,最终也是以刑罚手段来处理。这种民事内容刑事处罚的特点,自西周而成为一种传统,一直到清末仍未有根本的变化。在传统中国,民事一方面被刑法化了,另一方面它们本身在国家法律体系中所占的地位和数目也是极其有限的。一般的民事纠纷就由民间自行处理,处理的方式主要是调解,调解的依据是风俗习惯和宗族法规。不仅封建国法中没有民法(典),民间专门处理民事纠纷的风俗习惯和宗族法规也不能算是民法。因此,传统中国没有严格意义上的民法(典)。
刑法是关于犯罪和处罚的法律体系,犯罪是它的核心,因此,刑法也可谓之犯罪法。民法和刑法不同,民法是有关不法行为和侵权行为的法律规定。它们之间的一个重要区别是,刑法所保护的客体是国家利益和社会秩序,而民法所保护的则是私人权益(个人或法人的财产和权力)。所以,在一定程度上说,刑法是一种犯罪法、国家法、公法;民法则是一种不法行为法、侵权行为法、私法。
中国传统法律刑事性关键的社会原因应是传统中国国家权力和观念的发达。传统中国是一个国家权力和观念高度发达的社会,早在青铜时代这种情况就有了相当的发展,秦、汉以后更形增大,专制主义集权日趋加强,家国一体,融家于国的情形可谓举世罕见。这种社会情形势必形成一切以国家利益和社会秩序的稳定为最高价值,也必然造成这种价值观的无限扩散,一直渗透到包括纯私人事务的一切领域。这样一来,私人事务与社会秩序和国家的政治控制联在了一起,以维护最高价值为目的的国法也只能是废私的公法。废私立公意味着国家使用强力来干涉私人事务(这恰恰是民事法律调整的主要范围),确保国家利益和政治控制,并视一切行为都和国家有关,一切不法、侵权行为都是犯罪,这就奠定了一切法律刑法化、国家化的可能性。要使这种可能性得以实现,必得国家权力的强大。相对于西方民间对政府的制约来说,中国的国家权力向来强大,而且自有深厚的基础。这种古代世界范围内高度系统和集权化的国家权力,使法律刑法化、国家化从理念到制度都获得了普遍的实现。当然,影响中国法律刑法化、国家化的因素肯定不仅仅如此,由于篇幅所限,像法律的集团本位性(义务本位即是刑事法的内在特性之一)、法道德责任等只能暂时跳过。
中国传统法律的刑事性并不表明中国文化是落后的,它只是从一个侧面透现出这种文化的公法性和国家政治性;这一特性既是中国社会的体现,又是这个社会保持有序和发展的必要条件。相对于西方法律文化中的私法传统,这种差异和对极,只能说是“不同”很难说是“不好”。

(四)结束语
以上详细地分析了中国古代的法律文化传统、法典的刑事化、民法的刑法性,对中国“重刑法轻民法”也原因也提出了自己的一些看法。当然,这个题目涉及的范围非常广,决非这几张纸所能说清楚的,我只是就感触较深的部分提出自己的观点,难免失之偏颇。

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潮州市扶助残疾人办法

广东省潮州市人民政府


印发《潮州市扶助残疾人办法》的通知

潮府〔2011〕24号


各县、区人民政府(管委会),市府直属各单位,市各开发区管委会:
现将《潮州市扶助残疾人办法》印发给你们,请认真贯彻执行。



二〇一一年五月二十日





潮州市扶助残疾人办法


   
第一条 为维护残疾人合法权益,保障残疾人平等、充分参与社会生活,共享社会物质文化发展成果,根据《中华人民共和国残疾人保障法》、《广东省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》及《广东省扶助残疾人办法》的规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 户籍在本市行政区域内且持有《中华人民共和国残疾人证》的残疾人,可获得本办法提供的扶助。
户籍不在本市但持有《中华人民共和国残疾人证》的残疾人,可以按照本办法第十七条、第十八条、第二十六条、第二十七条、第二十八条获得扶助。
第三条 县(区)人民政府(管委会)应当加快建立和完善贫困残疾人医疗康复保障制度和服务体系,将残疾人康复纳入城乡医疗和社会保障范围,帮助城镇贫困残疾职工、居民和农村贫困残疾人参加对应的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险。
重度残疾人参加城镇居民基本医疗保险的,个人缴费部分由各级财政给予50%的补助(省级财政补助25%,市级财政补助10%,县(区)财政补助15%),其余50%由当地城乡基本医疗救助金解决;重度残疾人参加新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险的,个人缴费部分由县(区)财政负担。
第四条 各级人民政府(管委会)必须加强和完善残疾人康复服务网络建设,各级基层卫生机构必须建立残疾人康复指导机构,对贫困残疾人实施医疗康复救助,对重症入院的贫困残疾人实施特别救助。
第五条 各级人民政府(管委会)对生活有困难的残疾人,应当通过多种途径给予救济。
残疾人无劳动能力、无经济收入又无法定赡养、抚养、扶养义务人或者法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,按照下列规定获得救济:
(一)属于城市户籍的残疾人,实行城镇居民最低生活保障或者集中供养;
(二)属于农村户籍的残疾人,纳入农村五保供养。
根据残疾人本人意愿可优先安排进福利院、敬老院供养,也可实行居家安养并给予护理补助。
第六条 县(区)人民政府(管委会)应当将白内障复明手术、精神病人治疗、肢体残疾人(偏瘫、截瘫、脑瘫、截肢、小儿麻痹后遗症、骨关节病)治疗纳入新型农村合作医疗保障范围。贫困残疾人就医,乡镇卫生院免收挂号费;县(区)以上公办医院免收普通挂号费,并减收20%的床位费、检查费和手术费。
第七条 各级残疾人联合会对贫困残疾人、有困难的学龄前残疾儿童、残疾孤儿和有特殊困难的残疾人实施康复救助。
第八条 残疾人申办残疾人证,经县级残疾人联合会认定属于贫困残疾人的,可以给予适当的残疾鉴定费补助。
医疗机构对残疾人实行免费婚前医学检查。
第九条 公办康复机构对接受康复训练的6周岁以下聋、脑瘫和智残等贫困残疾儿童,免收康复训练费。
第十条 在办好特殊教育学校的同时,各公办全日制学校应就近招收适龄残疾人和贫困残疾人子女入学,不得因残疾而拒绝招收。本市行政区域内大中专院校不得拒绝招收达到录取最低控制分数线的残疾考生。
第十一条 各类公办职业技能培训机构应当接受符合相应条件的残疾人参加职业技术培训,并减免培训费用;减免的费用在残疾人就业保障金中开支。非公办职业技能培训机构可以接受残疾人就业保障金管理部门的委托,接收残疾人参加职业技术培训。
第十二条 县(区)人民政府(管委会)应当为达到法定就业年龄且具有一定劳动能力的残疾人创造就业机会,提供必要的就业环境。
第十三条 社会保障行政主管部门和残疾人联合会所属的就业服务机构应当将当地有求职愿望的残疾人登记造册,免费办理求职登记或者失业登记,免费进行职业指导,优先提供职业培训、职业技能鉴定、档案保管和推荐就业等服务。
第十四条 行政、事业单位在招聘工作人员时,同等条件下应优先照顾安排残疾人就业。
国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照不低于上一年度平均在职职工总数的1.5%比例安排残疾人就业,并为其选择适当的工种和岗位。用人单位安排残疾人就业达不到规定比例的,按实际差额人数和我市统计部门公布的全市上年度在职职工年平均工资标准的80%计算缴纳残疾人就业保障金。
用人单位除法定事由或依法成立的劳动合同约定事由外,不得与残疾职工解除劳动合同。
第十五条 用人单位应当为残疾职工提供相应的劳动条件、劳动保护,并在社会保险、福利待遇、转正、晋级、职称评定等方面,与其他职工同等对待。
第十六条 残疾人的个人合法收入,按照国家有关规定,享受税收优惠。
第十七条 有条件的公办医疗机构应当安排具备执业资格的盲人专业按摩人员就业;对个体开业的盲人按摩所,有关部门应当按照规定免收管理类、登记类和证照类的行政事业性收费。
第十八条 工商行政管理部门对残疾人申请从事个体经营或者申办私营企业的,应当优先给予办理。对提交材料齐全,符合法定条件的,应当当场准予登记;具备条件的可以当场核发营业执照,并按照规定免收管理类、登记类和证照类的行政事业性收费。
第十九条 安排残疾人就业的用人单位、从事个体经营的残疾人依法享受有关优惠政策。
第二十条 对申请个体行医的残疾人,符合办医条件的,有关部门应当优先核发证照。
第二十一条 对从事农副业生产的贫困残疾人,其所需的化肥、农药、种苗,由其所在地农业部门优先供应;条件许可的,也可免费赠送。收购农副产品时应予优先照顾。
第二十二条 房地产行政主管部门对符合当地城镇最低收入家庭廉租住房保障条件的残疾人家庭,应当优先实施廉租住房保障,并主要以实物配租的方式安排住房。在楼层分配上可以对行动不便的残疾人家庭给予适当照顾。
因城市建设需要征收残疾人房屋的,建设单位实施补偿时,应当在地域、住房楼层等方面给予残疾人适当照顾。
第二十三条 农村危房改造工程应当优先改造住房困难的贫困残疾人家庭房屋。
农村残疾人申请宅基地时,符合村镇规划和宅基地申请条件的,应当优先安排。
第二十四条 公安部门对残疾人及其配偶、子女申请户口迁移,符合迁移条件的,应当优先办理,并免收有关费用。
第二十五条 残疾人的合法权益受到侵害的,可以向当地残疾人联合会投诉。残疾人联合会有权要求并协助有关部门或者单位查处,有关部门或者单位应当依法查处,并给予答复。
第二十六条 法律服务机构对残疾人申请追索赡养费、抚养费、劳动报酬、工伤赔偿、抚恤金,办理司法鉴定、公证等法律事务,应当优先受理。对符合法律援助条件的,法律援助机构应当优先给予法律援助;对不符合法律援助条件的,其他法律服务机构应当减收费用。
残疾人因合法权益受到侵害而提起诉讼的案件,交纳诉讼费用有困难的,可依照有关规定申请人民法院允许缓交或减免诉讼费用。
第二十七条 盲人和其他重度残疾人凭残疾人证免费乘坐城市市内公共交通工具;其他残疾人凭残疾人证可以享受免费或者减半缴费优惠。
第二十八条 公共文化、体育活动场所应当对残疾人提供优惠服务。残疾人凭残疾人证可以免费或减半缴费进入博物馆、纪念馆、科技馆、美术馆、展览馆、体育场(馆)、文化馆(室、中心)、科技活动中心、公园、动物园、旅游风景区等公共场所;对盲人、智力残疾人、双下肢残疾人和其他重度残疾人,可以允许一名陪护人员免费或减半缴费进入上述公共场所。
残疾人凭残疾人证免费办理图书馆借书证、阅览证。
第二十九条 县级(含区)以上残疾人联合会负责本办法实施的监督检查。
第三十条 有关行政主管部门、残疾人联合会及其工作人员违反本办法规定,不依法履行职责,应当给予残疾人扶助而未给予的,或者滥用职权侵害残疾人合法权益的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他责任人依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十一条 本办法所称贫困残疾人是指持有由当地镇(街道)残疾人联合会出具的残疾人贫困证明的残疾人。
第三十二条 本办法自2011年6月1日起施行,有效期五年。1993年10月22日潮州市人民政府印发的《潮州市保障残疾人合法权益若干优惠办法》(潮府〔1993〕57号)同时废止。





常州市人民政府关于切实做好当前稳定就业促进就业工作的意见

江苏省常州市人民政府


市政府关于切实做好当前稳定就业促进就业工作的意见

常政发〔2009〕3号


各辖市、区人民政府,市各委办局,市各公司、直属单位:
  为确保我市就业形势的持续稳定,促进经济和社会健康发展,根据《就业促进法》、国务院《关于做好促进就业工作的通知》(国发〔2008〕5号)、《江苏省实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》和《省政府关于积极应对当前经济形势切实做好稳定就业促进就业工作的意见》(苏政发〔2008〕103号)等规定,结合我市实际情况,现就做好当前稳定就业促进就业工作提出如下意见。
  一、依托经济发展,努力增加就业岗位
  (一)要认真落实国家和省出台的关于扩大内需、促进经济平稳较快增长的各项规定,各辖市(区)和市各有关部门在研究经济和社会发展规划、制定出台促进经济增长和产业调整政策时,要突出创造就业岗位和扩大就业的战略目标,要科学设置产业结构、合理进行产业布局、支持发展劳动密集型企业,以增加更多的就业岗位。
  (二)各级人民政府及其有关部门对提供土地、资金及政策扶持的建设项目,应当将就业岗位变化作为确定重大投资项目和安排政府投资的重要因素予以统筹兼顾。需要政府审批或者核准的生产经营性项目的投资人申请立项时,项目申请报告中应当包括项目建成后就业岗位预测内容。立项批准后,项目投资人应当将就业岗位预测情况提供给当地劳动保障行政部门。发改、经贸、工商、劳动保障等部门应建立新办企业的用工需求信息通报制度,努力做好人力资源库与岗位信息库、企业招用工与优惠政策落实的工作。
  二、延续扩展政策,健全就业长效机制
  (三)各级人民政府应对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。就业困难人员主要包括登记失业的以下人员:男年满50周岁和女年满40周岁的失业人员(以下简称“4050”人员)、城镇零就业家庭人员和农村零转移贫困家庭人员(以下简称“双零家庭”人员)、享受最低生活保障的人员、特困职工的家庭人员、残疾人员、城市规划区范围内的被征地农民及连续失业1年以上的其他人员。
  就业困难人员按照自愿原则,采取本人申请,劳动保障部门认定的办法进行确认。就业困难人员的具体范围和认定管理办法由劳动保障部门会同相关部门另行制定。
  (四)对吸纳上述就业困难人员就业并签订1年以上期限劳动合同的各类用人单位(不含劳务派遣企业),按实际招用的人数,可以在相应期限内申请享受社会保险补贴政策。补贴标准按用人单位为所招人员缴纳的社会保险费计算(不含个人应缴纳部分),期限最长不超过3年。
  就业困难人员中的“4050”人员、享受最低生活保障的人员、“双零家庭”人员等三类人员可申请享受灵活就业人员社会保险补贴政策。补贴标准为灵活就业人员应缴纳社会保险费金额的60%,期限最长不超过3年,在享受补贴期间停止享受失业保险待遇。
  对原已享受社会保险补贴的各类人员,不重复享受上述社会保险补贴政策。
  (五)对2009年12月31日前享受3年社会保险补贴政策期满的城乡“双零家庭”人员和享受最低生活保障的人员,给予延长1年社会保险补贴。
  距离法定退休年龄不足2年的就业困难人员实现稳定就业确有困难的,经本人申请,在本人续缴社会保险费期间,可参照灵活就业人员社会保险补贴政策的办法申请享受社会保险补贴,在享受补贴期间停止享受失业保险待遇。
  (六)对失业人员、农村富余劳动力、大中专(技职校)毕业生等各类人员参加职业培训、通过职业技能鉴定的,按规定分别给予职业培训补贴和技能鉴定补贴。
  (七)2008年底前通过审批的各类用人单位和个人可继续享受各项税收优惠政策,从2009年起税收优惠政策按国家和省的规定执行。登记失业人员创办企业的,凡符合相关条件,可按国家规定享受税收优惠政策。符合有关残疾人就业优惠条件的,可以享受现行增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税收优惠政策。
  (八)经省政府批准,可以扩大失业保险基金支付范围,拓宽就业资金来源,提高补贴标准,用于职业培训、职业介绍、社会保险、岗位、生活补助费等就业扶持补贴资金支出。
  三、降低用工成本,稳定企业就业岗位
  (九)对当年吸纳符合小额担保贷款发放条件人员,并与其签订1年以上劳动合同的各类劳动密集型小企业,可根据实际吸纳人数,按每人不超过10万元的标准,最高不超过200万元的额度发放贷款,贷款期限不超过2年,由财政部门按人民银行公布的贷款基准利率(不含利率上浮部分)给予50%的贴息。
  (十)对失业保险基金结余规模较大且当年收支仍有结余的统筹地区,经省政府批准,适时将企业缴纳部分的失业保险费率一次性从2%降到1%。对安全生产抓得好、工伤事故发生少的企业,可适当降低工伤保险费率,最多可降低50%。
  (十一)经各社会保险统筹地区人民政府批准认定的困难企业,在2009年内可缓缴社会保险费,期限最长不超过6个月。对符合条件的困难企业给予最长不超过6个月的社会保险补贴或岗位补贴。困难企业的认定办法由劳动保障部门会同相关部门另行制定。
  (十二)对实施主辅分离、辅业改制的企业,分流安置本单位富余人员并开展转岗培训的,可给予职业培训补贴;对连续5年足额缴纳失业保险费,且在经济困难时期不裁员,积极组织职工集中开展技能培训的企业,也可给予职业培训补贴。对依据《企业破产法》实施重整企业的无生活保障职工,发放一定期限的生活补助费。
  (十三)指导帮助生产任务不均衡的企业选择合适的工时制度,简化非标准工时工作制的审批程序,缓解企业完成突击生产任务时的用工矛盾。
  四、优化创业环境,鼓励创业带动就业
  (十四)推动创业型城市、创业型社区建设,多渠道筹集创业引导资金,强化创业载体建设,建立一批创业培训、见习、孵化等基地。对参加创业培训并取得创业培训合格证书的人员从事个体经营(国家限制的行业除外)的,自其在工商部门首次注册登记之日起3年内,免收登记类、管理类和证照类等有关行政事业性收费。
  (十五)创业培训补贴范围为本市户籍的失业人员、大中专(技职校)毕业生、城镇复员转业军人、残疾人、农村富余劳动力,创业培训补贴标准为每人1000元。对通过创业培训实现自主创业、自谋职业,并领取营业执照正常经营3个月后,经申请可给予2000元的一次性创业补贴。
  参加创业培训、取得合格证书并实现自主创业的就业困难人员,均可享受社会保险补贴,期限最长不超过3年。
  (十六)取得创业培训合格证书,且创业项目经市以上开业指导专家论证通过的人员申请小额担保贷款的,小额担保贷款额度上限提高到5万元,规模较大的可提高到10万元;降低小额担保贷款门槛,免除反担保手续,并对符合条件的由财政部门给予贴息。
  五、加强政策引导,鼓励高校毕业生面向基层就业和自主创业
  (十七)各级劳动保障和人事部门要推进就业服务工作向高校延伸,在校园开展职业指导、职业培训、职业介绍和招聘活动等公共服务。
  (十八)对在校学生参加职业技能培训和创业培训的,给予培训补贴;对到青年就业见习基地见习或到创业实训基地实训的,给予见习或实训补贴;鼓励高校毕业生自主创业,对从事个体经营的高校毕业生,给予相应的税费减免和小额担保贷款等政策扶持。
  (十九)全面落实鼓励高校毕业生到基层就业的各项扶持政策,大力开发基层公共社会服务岗位,有空编的基层教育、卫生等单位要积极吸纳高校毕业生。对到基层就业的高校毕业生要提供就业指导、就业推荐、人事代理等公共就业服务,免收服务费用。
  六、开发公益岗位,援助就业困难人员
  (二十)公益性岗位是指由政府投资、政策扶持或社会筹资,以实现公共利益和安置就业困难人员为主要目的非营利性公共管理和社会公益性服务岗位。要进一步加大公益性岗位开发和管理力度,实行公益性岗位资源归口管理,由劳动保障、人事、财政部门履行管理职能,集中用于安置就业困难人员再就业,任何单位和个人不得擅自使用。
  (二十一)对公益性岗位安排就业困难人员就业,并签订1年以上劳动合同和缴纳社会保险费的,在相应期限内给予社会保险补贴和岗位补贴,岗位补贴标准为每人每月300元。其中安排“4050”人员、享受最低生活保障的人员、“双零家庭”人员等三类人员的,在享受两项补贴期满后,可相应延长社会保险补贴期限,最长不超过3年。
  (二十二)对履行社会责任、帮助较多就业困难人员就业的劳动密集型企业、服务型企业、创业孵化基地入驻企业,经劳动保障和财政部门认定为“就业援助基地”的,按照实际吸纳人数给予相应的资金奖励。
  七、健全基层平台,加强失业调控和预警工作
  (二十三)加强街道(镇)、社区(村)劳动保障工作平台建设,实现劳动就业、社会保障、劳动监察等职能向基层有效延伸,完善公共服务功能,落实好劳动保障工作机构、人员、经费。
  (二十四)扩大失业动态监测地区和监测企业范围,建立监测点月报和周报制度,及时研判全市就业形势的走向。进一步完善失业登记制度,将稳定就业半年以上又失去工作的农民工纳入失业登记。进一步加强失业调控,严格执行企业裁员规定,企业需要裁减人员20人以上或者裁减不足20人但占企业职工总数10%以上的,应事前向当地劳动保障部门报告。
  (二十五)各辖市(区)和市各有关部门要建立健全应急处置机制,妥善处理劳资纠纷。对因就业和劳动关系调整发生的群体性突发事件,要做到快速反应,积极介入,妥善处理,确保各类劳资纠纷不扩大升级,切实维护社会稳定。
  八、完善工作机制,共同做好新形势下的就业稳定工作
  (二十六)各级政府要把当前和今后一段时期的稳定就业和促进就业工作摆上更加突出的位置,全面落实促进就业的目标责任制,多方筹集就业工作专项资金,实施积极的就业政策,努力保持全市就业形势稳中向好的良好局面。
  (二十七)各级就业工作领导小组要继续完善统一领导、分工协作的工作机制,高度重视,周密安排,加强督查,完善考核,把各项工作落到实处。市就业工作领导小组要建立就业工作季度通报和调查制度,定期检查就业创业工作落实情况,开展评估考核,对先进单位和先进个人给予表彰奖励。
  (二十八)各地要充分利用广播、电视、报刊、互联网等多种形式,大力宣传国家、省和市稳定就业、促进就业和鼓励创业的方针政策,宣传帮助就业困难人员就业的先进典型,营造全社会关心和参与就业创业的良好氛围。
  本意见自2009年1月1日起施行。

二○○九年一月十四日